II SA/Gd 497/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. B. i M. G.-B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. M. B. i M. G.-B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia 3 lipca 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") z dnia 9 maja 2019 r., w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: PINB prowadził postępowanie w sprawie samowolnych robót budowalnych związanych z budową konstrukcji oporowej (muru oporowego) z prefabrykowanych elementów żelbetowych typu L o wysokości 2 m, na dwóch odcinkach długości 30,3 m i 19,6 m, wykonanych przez R. L. na przełomie roku 2018 i 2019, na działkach nr [..] i [..] w B., gmina Ż., w sąsiedztwie działki nr [..]. W toku tego postępowania organ, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowanych i zobowiązał inwestora do przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2019 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji stwierdzonej samowoli, w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla ww. inwestycji. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się właściciele sąsiedniej nieruchomości, działki nr [..], M. B. i M. G.-B., zarzucając pominięcie kwestii nierozebranej samowoli budowlanej w postaci muru oporowego, kwestii zmian rzędnych wysokościowych terenu na działkach inwestycyjnych oraz podnieśli zbędność wstrzymania przedmiotowych robót, które zostały już zakończone. Na skutek rozpoznania zażalenia WINB postanowieniem z dnia 3 lipca 2019 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu inspektor wojewódzki zaakceptował kwalifikację obiektu jako konstrukcji oporowej, o której mowa w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r. nr 63, poz. 735 ze zm.), dalej jako warunki techniczne drogowych obiektów inżynierskich, oraz zastosowanie trybu art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, którego celem jest zalegalizowanie kontrolowanego obiektu budowlanego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przy czym organ wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy nie było zasadne bezpośrednie wydawanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu, bowiem takie rozstrzygnięcie jest możliwe tylko, gdy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jego ustalenia nie przewidują tego rodzaju obiektu na danymi terenie. W sytuacji braku miejscowego planu o losie samowolnie budowanego obiektu, w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym, przesądzi decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której uzyskanie jest jednym z obowiązków nałożonych w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do dalszych zarzutów zażalenia WINB wskazał, że w sytuacji, gdy przedmiotem samowoli jest budowa muru oporowego, postępowanie legalizacyjne obejmuje także roboty ziemne, których wykonanie, implikujące zmianę rzędnych poziomu terenu, ma związek z budową muru stabilizującego nawiezioną ziemię. W kwestii zaś nieuwzględnienia informacji o nierozebranej samowoli budowlanej w postaci muru oporowego na działce nr [..] organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ta budowa jest przedmiotem odrębnego postępowania, obecnie egzekucyjnego. Zaznaczył też, że organy administracji nie orzekają w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, a dochodzenie roszczeń związanych z immisjami bezpośrednimi inwestycji (zagrożenie osuwiskiem dużych mas ziemnych), odbywa się z powództwa cywilnego. W skardze małżonkowie B. zarzucili, że organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie PINB pomimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji w warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji oraz próbę legalizacji samowolnie zbudowanych konstrukcji oporowych na istniejącej nierozebranej innej konstrukcji oporowej. Tymczasem spornego obiektu nie sposób zalegalizować. Jak wskazali bowiem skarżący, konstrukcja będąca przedmiotem niniejszego postępowania powstała na fundamencie muru oporowego, który mocą decyzji PINB z dnia 8 października 2015 r. podlegał rozbiórce – zastosowano te same element konstrukcyjne i obrócono je o 180 stopni wokół osi pionowej. W związku z tym nie sposób uznać tego za nowy obiekt, w szczególności, że mur powstał obok istniejącego fundamentu poprzedniego muru. Z wykonanych fotografii wyraźnie wynika, że fundament ten stanowi istotną część nowej konstrukcji i znajduje się poniżej niej, a usunięcie fundamentu spowoduje osuwanie się nowo zbudowanej konstrukcji oporowej i mas ziemi na sąsiednie nieruchomości. Co więcej, prowadząc postępowanie organ wykazał się niekonsekwencją, gdyż w odniesieniu do wcześniejszego muru oporowego na tej działce zastosował art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i orzekł o nakazie rozbiórki konstrukcji. Stwierdzenie, że samowolnie zbudowana konstrukcja oporowa może podlegać legalizacji, podczas gdy taka sama samowola budowlana wzniesiona w tym samym miejscu, na tych samych działkach, tej samej długości i w ogóle o tych samych parametrach geometrycznych nie może podlegać takiej procedurze, jest co najmniej niespójne i niezasadne. Według skarżących organ zastosował błędny tryb procedowania tym bardziej, że wstrzymanie robót związanych z budową muru oporowego było zupełnie niezasadne, jako że budowa ta została już zakończona. Ponadto niezasadne było obciążenie sankcjami nakazowymi R. L., albowiem nie posiada on tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, gdyż właścicielem działek jest jego żona, tj. osoba, względem której PINB orzekał w roku 2015 w sprawie muru oporowego. W ocenie skarżących organy konsekwentnie pomijają fakt, że mur oporowy został nasypany masami ziemi w sposób, który powoduje zalewanie sąsiedniej działki nr [..] oraz powoduje osuwanie się mas ziemi i kamieni na ww. niżej położoną działkę, naruszając tym samym zakaz dokonywania immisji bezpośrednich wynikający z art. 140 k.c. Naruszenie to uniemożliwia dokonanie legalizacji obiektu. Pominięto też to, że usytuowanie działki skarżących poniżej działki inwestora i wykonanego muru nie jest wynikiem naturalnego ukształtowania terenu, lecz działań inwestora polegających na podniesieniu, na długości około 100 m, rzędnych terenu do wysokości około 3,5 m. Oznacza to, że inwestor najpierw zbudował, bez pozwolenia na budowę, nowy obiekt w postaci wału ziemi, a później dookoła tego wału zbudował mur i robót tych nie da się od siebie oddzielić. To bowiem samowolne wykonanie wału ziemnego i zmiana rzędnych terenu doprowadziła do samowolnego wykonania muru oporowego mającego zapobiegać osuwaniu się mas ziemi z wału. Jak zaznaczyli skarżący, wniosek w tej kwestii, tj. zbadania legalności zmiany rzędnych wysokościowych terenu, był już składany do organu, jednakże nie jest wiadomym czy toczy się w tej sprawie odrębne postępowanie. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 138 § 1 i 2 k.p.a. wskazując, że w wydanym postanowieniu WINB zauważył pominięcie przez PINB istotnych informacji m. in. o drastycznej zmianie rzędnych terenu, o niespójności wydanego postanowienia m.in. z przepisami k.c., z orzecznictwem w sprawach samowoli budowlanych oraz o zbudowaniu nowego muru oporowego na miejscu poprzedniego muru oporowego, w sprawie którego toczy się postępowanie egzekucyjne. Tymczasem organ odwoławczy nie jest uprawniony do uzupełniania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego poprzez wyjaśnianie niejasności i niedopowiedzeń. Co więcej niezasadne jest wskazywanie, że kwestia immisji i zagrożeń podlega wyłącznie przepisom k.c., gdyż organ administracji nie może pomijać interesów stron postępowania, a jeżeli w przepisach prawa cywilnego wyrażono zapisy pozwalające stronie wnieść pozew cywilny to nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie muszą zająć się samowolą budowlaną. Końcowo skarżący szeroko opisali tło sprawy, która doprowadziła do wykonania spornych robót, tj. budowy na działkach nr [..] i [..] dwóch budynków mieszkalnych. Jak wskazali budowa ta wykonywana jest nieprawidłowo i generuje kolejne samowole, w tym spowodowała wykonanie wału podnoszącego rzędne terenu i w konsekwencji doprowadziła do budowy muru oporowego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 9 września 2019 r. skarżący podtrzymali zarzuty skargi, przedkładając dodatkową dokumentację fotograficzną obrazującą według nich fakt zalewania działki skarżących na skutek wykonania muru oporowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie była zasadna. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd, z punktu widzenia kryterium legalności, jest postanowienie wstrzymujące prowadzenia robót budowlanych związanych z budową konstrukcji oporowej (muru oporowego), wybudowanego samowolnie na działkach nr [..] i [..] w B. oraz nakładające obowiązek przedłożenia w stosownym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji tego obiektu. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli budowa mająca za przedmiot obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). Jak wynika z ustaleń organów obu instancji inwestor wybudował na przełomie roku 2018 i 2019 na działkach nr [..] i [..] (uprzednio [..]) w B., w sąsiedztwie działki nr [..], której właścicielami są skarżący, konstrukcję oporową na dwóch odcinkach o długości 30,3 m i 19,6 m, wykonaną z prefabrykowanych elementów żelbetowych typu L i wysokości 2 m. Według ustaleń organów, na wykonanie ww. obiektu inwestor nie uzyskał stosowanego pozwolenia na budowę, zatem jego wykonanie stanowiło samowolę. W ocenie sądu, zarówno kwalifikacja spornego obiektu, jak i ustalenia co do osoby, na którą należy nałożyć obowiązki związane ze wstrzymaniem robót i przedłożeniem dokumentacji, są prawidłowe. Należy bowiem zauważyć, że choć inwestor uznaje, iż przedmiotowy obiekt stanowi ogrodzenie, to jednak jest to konstrukcja oporowa, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r., nr 63, poz. 735 ze zm.), dalej jako warunki techniczne drogowych obiektów inżynierskich. Wskazują na to w szczególności przeprowadzone w toku postępowania oględziny nieruchomości, z których wynika, że wykonana konstrukcja wspiera powierzchnię terenu działki nr [..], która została podwyższona w stosunku do poziomu pozostałego gruntu, przeciwdziałając naciskowi utworzonej skarpy. Z kolei znajdująca się po drugiej stronie konstrukcji na działce nr [..], usypana niewielka ilość gruntu, w niewielkim tylko stopniu oddziałuje na podstawę konstrukcji wykonaną z prefabrykatów żelbetowych i ma też niewielki wpływ na równoważenie siły nacisku gruntu działki nr [..]. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, decydujące znaczenie przy kwalifikowanie obiektu jako oporowego ma funkcja, jaką ten obiekt pełni. Mury oporowe mają przede wszystkim zabezpieczać dany teren przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej. Natomiast funkcją ogrodzenia jest oddzielenie od siebie sąsiadujących terenów. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji (obiektu) jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi – o czym może również świadczyć charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność konstrukcji - należy uznać, że stanowi mur oporowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 964/17, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, w ocenie sądu, trafnie w sprawie oceniono, że przedmiotowa konstrukcja - samodzielna pionowa ściana, wykonana z prefabrykatów żelbetowych - ma przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego powyżej, co przesądza o jej kwalifikacji jako muru oporowego i stanu tego nie zmienia fakt, że jednocześnie może ona pełnić dodatkową rolę ogrodzenia (zob. też wyrok NSA z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 667/05, LEX nr 198345). Prawidłowo też wskazano podmiot zobowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w postanowieniu PINB, tj. R. L. Jak bowiem ustalono, właścicielem działek nr [..] i [..] jest B. L., natomiast inwestorem robot jej mąż, R. L. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, do wykonania na swój koszt czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy zobowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przy czym w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że kolejność podmiotów wskazanych w ww. przepisie nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest więc inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie będzie miał możliwości wykonania rozbiórki. Nie można zatem orzec nakazu rozbiórki wyłącznie wobec inwestora - sprawcy samowoli budowlanej, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1278/16, LEX nr 2190739). Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że inwestor jest mężem właścicielki nieruchomości, na których powstał sporny obiekt, co oznacza, że ma on dostęp do nieruchomości i konstrukcji oraz możliwość wykonania obowiązków nałożonych przez organ. W związku z tym, wbrew twierdzeniom skargi, zasadne i prawidłowe było wskazanie jako adresata postanowienia z dnia 9 maja 2019 r. R. L. Skarżący zakwestionowali także tryb prowadzenia postępowania przez organy i zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, gdy tymczasem według nich zasadnym było od razu zastosowanie art. 48 ust. 1 tej ustawy, tj. orzeczenie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zdaniem sądu pogląd skarżących jest błędny. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowalnego, wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożenie określonych obowiązków w celu legalizacji samowoli budowlanej, jest możliwe, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z treści tej skarżący wywodzą, iż w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, dla danego terenu nie obowiązuje plan miejscowy, ani nie wskazano wprost, czy wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie jest możliwe przeprowadzenie legalizacji i od razu wydaje się decyzję nakazującą rozbiórkę kontrolowanego obiektu. Tymczasem przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego trzeba odczytywać w ten sposób, że przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy budowa jest zgodna m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takim bowiem przypadku organ zobowiązany zażądać od inwestora przedłożenia w określonym terminie odpowiednich dokumentów, które pozwalałyby wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany. Dopiero niespełnienie tego warunku przez inwestora dokonującego samowolnie robót budowlanych skutkuje wydaniem nakazu o rozbiórce danego obiektu. Natomiast po przedłożeniu wymaganych prawem dokumentów organ nadzoru architektonicznego przed wydaniem wspomnianych decyzji bada ich prawidłowość i jednocześnie jest zobowiązany ustalić w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną. Oznacza to, że możliwość bezpośredniego wydania nakazu rozbiórki badanego obiektu występuje wyłącznie, gdy obowiązuje miejscowy plan, a jego ustalenia wprost zakazują zabudowy tego rodzaju, co też będzie przedmiotem ustalenia organu nadzoru budowlanego. Natomiast w sytuacji braku miejscowego planu możliwe jest dokonanie legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli jest ona zgodna z decyzją o warunkach zabudowy o nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W tym celu jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej musi pozyskać ową decyzję o warunkach zabudowy i temu służy właśnie postanowienie nakładające na inwestora (inny podmiot zobowiązany) obowiązek przedłożenia tego aktu. Ponadto, w celu stwierdzenia zgodności konstrukcji z przepisami techniczno-budowlanymi inwestor winien jest przedłożyć projekt budowlany. Dopiero weryfikacja przedłożonej dokumentacji, lub niewykonanie obowiązku w tym zakresie, przesądzać będzie o tym, czy w danej sprawie możliwa będzie legalizacja obiektu czy też konieczne jest orzeczenie o jego rozbiórce. Niemniej jednak, organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś zakończenie tej procedury uzależnione jest do postawy inwestora oraz oceny przeprowadzonej przez organ. Reasumując, fakt, że na analizowanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przesądzał o braku możliwości przeprowadzenia w sprawie postępowania legalizacyjnego. Taka ocena jest bowiem możliwa dopiero po stwierdzeniu przez organ, że inwestycja nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy lub takowej decyzji nie wydano czyli odmówiono ustalenia warunków zabudowy, oraz narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane w sposób uniemożliwiający jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, albo inwestor nie przedłożył wymaganych dla dokonanie tej oceny dokumentów. Przeprowadzenie tej oceny wymaga jednak uprzedniego wstrzymania prowadzenia robót oraz nałożenia obowiązków w zakresie przedłożenia dokumentacji, która tej ocenie będzie podlegać. O zasadności bezpośredniego zastosowania trybu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie świadczy też fakt, że w odniesieniu do uprzednio istniejącego muru oporowego, który był przedmiotem rozważań zarówno organów jak i sądu administracyjnego w sprawie sygn. akt II SA/Gd 10/6, orzeczono nakaz rozbiórki. Z analizy orzeczenia wydanego w tej sprawie wynika bowiem, że wydanie decyzji o rozbiórce muru związane było z niewykonaniem przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków wskazanych w postanowieniu PINB z dnia 25 lutego 2015 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ, podobnie jak w przedmiotowej sprawie, umożliwił inwestorowi legalizację stwierdzonej samowoli, lecz podmiot ten był bierny, co uprawniało do zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy. W rozważanym wypadku kwestia ta będzie więc następnym etapem postępowania, który będzie miał miejsce po upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu z dnia 9 maja 2019 r. Zasadnie zatem w niniejszej sprawie PINB zastosował art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymując przedmiotowe roboty budowlane i nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w ust. 3 tego przepisu. Przy czym nal4ezy zauważyć, że wstrzymaniu robót nie stoi na przeszkodzie fakt, że roboty zostały już zakończone. Nieprzypadkowo bowiem w art. 48 ust. 2 ustawodawca nie zastrzegł, jak w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 894/15, LEX nr 2248142). Prawidłowo też w zaskarżonym postanowieniu wskazano, w odniesieniu do zarzutów stawianych w toku postępowania przez skarżących, że kwestie związane ze zmianą rzędnych terenu, mających związek z budową przedmiotowego muru, będą przedmiotem rozważań organów na dalszym etapie legalizacji budowy tej konstrukcji oporowej. Również kwestie związane z ewentualnym niekorzystnym oddziaływaniem inwestycji na nieruchomości sąsiednie nie przesądza o braku możliwości legalizacji obiektu. Należy przy tym zauważyć, że jeżeli wykonywanie robót budowlanych spowodowało naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzanie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego (np. art. 144, 145, 147, 151, 222 k.c.), a nie w trybie administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego. Organy te orzekają w oparciu o przepisy Prawa budowlana oraz przepisy wykonawcze (np. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie) i w tym kontekście może być rozpatrywana kwestia osuwania się mas ziemnych na teren nieruchomości sąsiednich wynikająca z nieprawidłowego wykonania konstrukcji oporowej. To zaś, jak już wskazano, będzie przedmiotem rozważań organu nadzoru na dalszym etapie procedury legalizacyjnej. Wreszcie nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, że budowa będąca przedmiotem niniejszego postępowania dotyczy nierozebranej innej konstrukcji oporowej. Jest niewątpliwe, że na działkach nr [..] i [..], na granicy z działką nr [..], już w roku 2014 r. wybudowano konstrukcję oporową. Niemniej jednak, z uwagi na oddalenie wyrokiem z dnia II SA/Gd 10/16 skargi na decyzję nakazującą inwestorowi tych robót, B. L., rozbiórkę obiektu, mur został rozebrany, pozostawiono jedynie fragmenty fundamentów, jednakże nie są one częścią aktualnie badanej konstrukcji, wybudowanej na przełomie lat 2018/2019. Powstała ona wprawdzie na tych samych działkach, na granicy z działką nr [..], lecz nie na fundamencie uprzednio istniejącego muru, lecz za nim, poprzez przesunięcie w głąb działek inwestycyjnych. Ponadto również długość i sposób wykonania nowego muru znacznie różni się od uprzedniej konstrukcji, która stanowiła jeden fragment, miała długość 67,5 m, zaś aktualnie wykonany mur składa się z dwóch odcinków o długościach 30,3 m i 19,6 m, a więc o mniejszej łącznej długości. Nie sposób zatem przyjąć, że sprawa niniejsza dotyczy tego samego obiektu, co będący przedmiotem rozważań w sprawie sygn. akt II SA/Gd 10/16, a który podlegał obowiązkowi rozbiórki. W ocenie sądu jest to nowy obiekt, zaś kwestia prawidłowości wykonania orzeczonego uprzednio obowiązku rozbiórki nie może stanowić negatywnej przesłanki dla prowadzenia przez organ postępowania w sprawie legalizacji nowego obiektu i winna zostać wyjaśniona w odrębnym postępowaniu. Nie jest też jasny zarzut naruszenia art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez, jak wskazano w skardze, próbę uzupełnienia postanowienia PINB przez organ odwoławczy oraz wyjaśnienia niejasności i niedopowiedzeń związanych z orzeczeniem organu pierwszej instancji. Analiza treści kontrolowanego postanowienia WINB nie ujawnia takich fragmentów, w których doszłoby do nieuprawnionej ingerencji w rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji. W szczególności w postanowieniu tym nie stwierdzono, że "rzeczywiście PINB w swoim postanowieniu zupełnie pominął istotne sprawy i informacje m. in. o drastycznej zmianie rzędnych terenu, o niespójności wydanego postanowienia m.in. z przepisami k.c., z orzecznictwem w sprawach samowoli budowlanych oraz o zbudowaniu nowego muru oporowego na miejscu poprzedniego muru oporowego, w sprawie którego toczy się postępowanie egzekucyjne". Wręcz przeciwnie, WINB uznał, że rozstrzygnięcie PINB i jego uzasadnienie są prawidłowe. Stwierdził, że przedmiotem postępowania był nowy obiekt – mur oporowy, wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a brak obowiązującego miejscowego planu uprawniał do zastosowania trybu art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zaś "inna nierozebrana samowola" na działce nr [..] jest przedmiotem odrębnego postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy podkreślił też, że organy administracji nie orzekają w oparciu o przepisy k.c., a nie, że wydane postanowienie jest z tymi przepisami niespójne. W związku z tym należało uznać, że powyższy zarzut skargi również jest niezasadny i nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Reasumując całość rozważań sąd doszedł do wniosku, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a ujawnione w toku sprawy okoliczności, prawidłowo przez organy ocenione, wskazywały, że spełnione zostały przesłanki wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W ocenie sądu działanie organu odwoławczego nie narusza także innych przepisów postępowania, w szczególności art. 15 k.p.a., zaś uzasadnienia wydanych w sprawie rozstrzygnięć spełniają wymogi określne w art. 107 § 3 k.p.a. Mając to na uwadze sąd uznał, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty podniesione w skardze. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem postępowania było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.