II SA/Gd 502/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 8 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 7 maja 2009 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta, przyznał K. S. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem – A. S. w kwocie 420,00 zł. miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2009 r. do 31 października 2009 r., oraz związaną z tym świadczeniem składkę na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. zakwestionował termin, od którego przyznano mu świadczenie. Podniósł, iż skoro występuje ciągłość świadczenia, to świadczenie winien otrzymać od daty nowego orzeczenia lekarskiego o niepełnosprawności, które zostało wydane w dniu 20 listopada 2008 r. i dlatego też wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 8 czerwca 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium, powołując się na treść art. 17 ust. 1, art. 24 ust. 2 oraz art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności A. S. zostało wydane w dniu 20 listopada 2008 r., natomiast wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez K. S. w dniu 28 kwietnia 2009 r., czyli 5 miesięcy po otrzymaniu orzeczenia. W tej sytuacji, zdaniem organu drugiej instancji, zgodnie ze wskazanymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak było podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od listopada 2008 r. ze względu na przekroczenie trzymiesięcznego terminu do złożenia wniosku. W skardze na powyższą decyzję K. S. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wskazanie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje mu od listopada 2008 r., ponadto od tego miesiąca podlega ubezpieczeniu społecznemu i od tej daty odprowadzana jest składka na jego ubezpieczenie zdrowotne. Skarżący w uzasadnieniu wskazał, iż w dniu 20 listopada 2008 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności (dalej jako PZON) orzekł, że jego syn – A. S. - legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, a ustalony stopień datuje się na dzień 7 lipca 2004 r. Jest to kolejne orzeczenie tego organu w przedmiotowym zakresie dotyczące syna skarżącego i stanowi kontynuację poprzednich orzeczeń. Zdaniem K. S., świadczenie pielęgnacyjne, a także składka na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne powinny zostać mu przyznane od miesiąca listopada 2008 r., kiedy PZON wydał orzeczenie stanowiące kontynuację poprzednich orzeczeń w przedmiocie niepełnosprawności jego syna. Skoro bowiem nie ma przerwy w ciągłości niepełnosprawności jego syna, to uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego również nie ulega przerwaniu. Skarżący podniósł, iż był nieświadomy skutków, jakie będzie ze sobą niosło niezłożenie ponownego wniosku do MOPS o świadczenie pielęgnacyjne po tym, jak zostanie wydane kolejne orzeczenie w kwestii niepełnosprawności jego syna. Ponadto nie został pouczony o konieczności złożenia odpowiednich wniosków. W przedmiotowej sprawie, w przekonaniu skarżącego, nie zostały wypełnione przez MOPS obowiązki informacyjne wynikające z przepisu art. 26 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z treści tego przepisu wynika, że podmiot realizujący świadczenia rodzinne jest obowiązany poinformować osoby o nie ubiegające się o terminach składania wniosków, których mowa w ust. 3 i 4 art. 26 oraz w art. 24 tejże ustawy. Skarżący przytoczył ponadto stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gdańsku, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 839/08, zgodnie z którym: "określone w cytowanym przepisie wnioski o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego występują tylko w art. 24 ust. 2, 3 a i 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Unormowania te nie regulują przewidzianych dla strony terminów, ale ograniczają się do wskazania zależności pomiędzy datą złożenia wniosku a skutkami prawnymi polegającymi na przysługiwaniu prawa. To właśnie o tych konsekwencjach zainteresowany powinien być, zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych pouczony." Ponadto skarżący, za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, wskazuje na art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżący podkreśla, iż nie otrzymał jakiegokolwiek indywidualnego pisemnego pouczenia w powyższym zakresie, powołując się na wyrok WSA w Gdańsku dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/d 353/06. K. S. w uzasadnieniu skargi przytacza ponadto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 18 października 2007 r. ([...]), w której organ orzekający stwierdził iż w razie niepoinformowania strony przez organ administracyjny o celowości złożenia kolejnego wniosku o zasiłek pielęgnacyjny wraz z wnioskiem do zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wypłata kontynuowanego zasiłku powinna nastąpić od dnia wskazanego w nowym orzeczeniu o niepełnosprawności. Zdaniem skarżącego organy administracji przedmiotowej sprawie nie wypełniły obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), jak również obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). W konsekwencji, w opinii skarżącego, zaniedbanie MOPS w C., co do nałożonych prawem obowiązków informacyjnych spowodowało bezpośredni negatywny skutek w przedmiotowej sprawie, skutkujący brakiem świadczeń w okresie listopad - marzec 2009 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku informacji, Kolegium stwierdziło, iż przyczyną złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero w kwietniu 2009 r. był fakt przebywania syna skarżącego pod opieką matki w innej miejscowości, a nie brak pouczenia ze strony organów administracyjnych. Natomiast o terminach składania wniosków dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżący posiadał pełną informację, co potwierdza wcześniejsze otrzymywanie tego typu świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek, dokonać oceny zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, jednak zawsze związany jest granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swymi ocenami prawnymi objąć sprawy innej od tej, która stanowi przedmiot zaskarżenia. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia z dnia 8 czerwca 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję którą organ pierwszej instancji – po rozpatrzeniu wniosku skarżącego 28 kwietnia 2009 r., przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką na dzieckiem – A. S. na okres od dnia 1 kwietnia 2009 r. do dnia 31 października 2009 r.. W szczególności wątpliwości skarżącego budzi data przyznania tego świadczenia, ze względu na wcześniejsze wydanie w dniu 20 listopada 2008 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności syna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 roku, nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zasady ustalania okresu, na który przyznaje się świadczenia rodzinne zostały określone w art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14-16 i 15b (ust. 1); prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego (ust. 2); jeżeli osoba w okresie trzech miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności złoży wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy do miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (ust. 2 a); w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony; w tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego (ust. 3); w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, i ponownego ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, jeżeli osoba spełnia warunki uprawniające do nabycia tych świadczeń oraz złożyła wniosek o ustalenie: 1. niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności w terminie miesiąca od dnia utraty ważności poprzedniego orzeczenia, 2. prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia. (ust. 3a). Zgodnie z wyżej przytoczona regulacją zasadniczą okolicznością decydującą o prawie skarżącego do wnioskowanego świadczenia jest nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem. Okoliczność powyższa w kontrolowanym postępowaniu nie została w należyty sposób zbadana. W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji brak ustaleń dotyczących sprawowania przez K. S. opieki nad niepełnosprawnym synem A. S. w okresie od listopada 2008 r. do kwietnia 2009 r.. Tymczasem w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy stwierdził, że przyczyną złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia dopiero w kwietniu 2009 r. był fakt przebywania syna skarżącego pod opieką matki w innej miejscowości. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej dla organu administracji publicznej obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Komentarz do kodeksu postępowania Administracyjnego, CH Beck, W-wa 2000, str. 56) Natomiast stosownie do przepisu art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada postępowania z urzędu (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 2911.2000.sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Ustalenie okoliczności przebywania syna skarżącego pod opieką matki wyłącza możliwość pobierania przez K. S. świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność ta powinna zostać ustalona w postępowaniu administracyjnym, czego wyraz organ powinien dać w uzasadnieniu wydanej decyzji. W niniejszej sprawie okolicznością sporną pozostaje także, czy skarżący otrzymywał poprzednio świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością opieki nad synem. Jak wynika z akt sprawy A. S. legitymował się poprzednio orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności C. z dnia 15 września 2005 r., zaliczającym go do osób niepełnosprawnych od dnia 7 lipca 2004 r., wydanym do dnia 30 września 2008 roku. W dniu 24 października 2008 roku skarżący złożył wniosek o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności syna. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C., po rozpatrzeniu tego wniosku, wydał kolejne orzeczenie zaliczające A. S. do osób niepełnosprawnych na okres do dnia 30 listopada 2011 roku. Natomiast organy nie wyjaśniły, czy wniosek skarżącego z dnia 20 kwietnia 2009 roku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego związanego z opieką nad synem A. S. stanowił wniosek o kontynuację wypłaty tego świadczenia. Z akt sprawy nie wynika w szczególności, czy i w jakim okresie skarżący pobierał przedmiotowe świadczenie. Jedynie w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało na wcześniejsze pobieranie przez skarżącego "tego typu świadczeń" wskazując na decyzję z dnia 26 września 2006 r. Powyższa decyzja nie została natomiast dołączona do akt sprawy. Ustalenie okoliczności pobierania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego i treść doręczonej mu w związku z tym decyzji pozwoliłoby na ocenę zarzutu niepoinformowania skarżącego przez podmiot realizujący świadczenia rodzinne o terminach składania wniosków, który stanowi podstawę wniesionej przez K. S. skargi. Oceniając legalność decyzji organów obu instancji Sąd uznał, że w zakresie rozstrzygnięcia o przyznaniu skarżącemu przedmiotowego świadczenia za okres od dnia 1 listopada 2008 roku do dnia 31 marca 2008 roku, zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji winien ponowić postępowanie odwoławcze mając na uwadze wskazania zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia. W szczególności przed wydaniem decyzji organ powinien ustalić za pomocą wszelkich dostępnych dowodów, czy w okresie od listopada 2008 roku do dnia 31 marca 2008 roku K. S. sprawował opiekę nad niepełnosprawnym synem A. S., a także czy w związku z nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem pobierał świadczenie pielęgnacyjne.