II SA/Gd 502/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 sierpnia 2009 r., nr [...]. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2009r., wydaną na podstawie art. 104, 138 § 2 i art. 163 Kpa oraz art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), art. 8, art.9a, art. 10, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) Prezydent Miasta zmienił decyzję własną z dnia 17 stycznia 2008r. w części dotyczącej kwoty zaliczki alimentacyjnej dla S. P. K. w okresie od 1 grudnia 2007r. do 30 września 2008r. i zmienił zaliczkę alimentacyjną przyznając na ten okres kwotę 0,00 zł, zaś pozostałym zakresie decyzję z dnia 17 stycznia 2008r. pozostawił bez zmian. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dnia 17 stycznia 2008r. została wydana decyzja administracyjna przyznająca zaliczkę alimentacyjną na S. K. na okres od dnia 1 listopada 2007r. do dnia 30 września 2008r. w kwocie po 170 zł miesięcznie. W dniu 7 maja 2008r. od komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym wpłynęła informacja o bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz o wysokości wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego w kwartale II 2008-IV 2008. Decyzją z dnia 19 maja 2008r. organ odmówił prawa do zaliczki alimentacyjnej z dniem 1 maja 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 sierpnia 2008r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ zwrócił się komornika o wyjaśnienie stanu zaległości na rzecz wierzyciela oraz o wysokości wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego od dnia 22 listopada 2008r. Komornika w odpowiedzi wyjaśnił, że zmniejszająca się zaległość wynika z wyroku Sądu Okręgowego z dnia 21 grudnia 2007r., sygn. akt [...], zmieniającego wyrok Sądu Rejonowego z dnia 27 września 2006r., sygn. akt [...] w punkcie dotyczącym zmiany alimentów. Decyzją z dnia 24 września 2008r. Prezydent Miasta uchylił decyzję własną z dnia 17 stycznia 2008r. i odmówił prawa do zaliczki alimentacyjnej od dnia 1 maja 2008r. do 30 września 2008r. Ta decyzja została również uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 maja 2009r. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w tej decyzji organ zwrócił się do komornika o wystawienia zaświadczenia o bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego w okresach: od września 2007r. do listopada 2007r., od grudnia 2007r. do lutego 2008r., od marca 2008r. do maja 2008r. i od czerwca 2008r. do sierpnia 2008r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 7 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej organ właściwy wierzyciela po upływie kwartału dokonuje rozliczenia pomiędzy wypłaconą zaliczką a wyegzekwowanym przez komornika świadczeniem alimentacyjnym. Zgodnie z art. 10 ust. 8 wysokość zaliczki w następnym kwartale stanowi różnicę pomiędzy świadczeniem alimentacyjnym albo kwotami, o których mowa w art. 8, a wysokością wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego. Na podstawie zaświadczeń komornika organ I instancji ustalił, że tytułem bieżących świadczeń alimentacyjnych wyegzekwowano miesięcznie: od września 2007r. do listopada 2007r. - 349,79 zł, od grudnia 2007r. do lutego 2008r.- 505,12 zł, od marca 2008r. do maja 2008r.-677,65 zł i od czerwca 2008r. do sierpnia 2008r.- 391 zł. Z uwagi na fakt, że miesięczna wysokość świadczenia alimentacyjnego przekracza kwoty wskazane w art. 8 ust.1 pkt 1 ustawy, to w okresie od 1 grudnia 2007r. do 30 września 2008r. przysługuje ona w wysokości 0,00 zł miesięcznie. W odwołaniu od tej decyzji I. K. zarzuciła, że decyzja zapadła niegodnie ze stanem faktycznym i prawnym. W ocenie skarżącej komornik niewłaściwie nalicza alimenty, gdyż uwzględnił obniżenie alimentów od 8 marca 2006r. zamiast od stycznia 2008r., co wynika z wyroku Sądu Okręgowego z dnia 21 grudnia 2007r., sygn. akt [...]. Wyrok ten został wydany na skutek apelacji od wyroku z dnia 24 sierpnia 2007r., sygn. akt [...], a nie wyroku z dnia 27 września 2006r., sygn. akt [...]. Po rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 kwietnia 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie 1 i 2 i odmówiło przyznania P. K. zaliczki alimentacyjnej na okres od 1 grudnia 2007r. do 30 września 2008r. Uzasadniając powyższą decyzję Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z dniem 1 października 2008r. utraciła moc ustawa z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Skoro więc przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa o zaliczkę, do której prawo powstało przed 1 października 2008r., to sprawa podlega rozpatrzeniu na zasadach i w trybie kreślonych w przepisach ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Art. 10 ust. 7 tej ustawy stanowi, że organ właściwy wierzyciela po upływie kwartału dokonuje rozliczenia pomiędzy wypłaconą zaliczką a wyegzekwowanym przez komornika świadczeniem alimentacyjnym. Z kolei art. 10 ust. 8 stanowi, że wysokość zaliczki w następnym kwartale stanowi różnicę pomiędzy świadczeniem alimentacyjnym albo kwotami, o których mowa w art. 8, a wysokością wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 zaliczka przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego, nie więcej jednak niż 170 zł w przypadku jednej osoby uprawnionej w rodzinie. Organ odwoławczy wskazał, że dowodami w sprawie są zaświadczenia komornika i organy winny orzekać w niniejszej sprawie właśnie w oparciu o zaświadczenia komornika z dnia 23 czerwca 2009r. Analizując te zaświadczenia Kolegium stwierdziło, że w trzech kwartałach okresu zasiłkowego roku 2007/2008 wyegzekwowane świadczenie alimentacyjne przekroczyło kwotę 170 zł. W związku z tym stosownie do art. 10 ust. 8 ustawy prawo do zaliczki alimentacyjnej nie przysługuje od początku drugiego kwartału okresu zaliczkowego. Organ wskazał przy tym, że okres zasiłkowy oznacza w sprawie okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia roku następnego, co wynika z art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych stosowanego na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 10a ustawy można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa mająca wpływ na prawo do zaliczki albo pobrano zaliczkę nienależnie. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności, które spowodowały, że z dniem 1 grudnia ustało prawo S. K. do zaliczki alimentacyjnej. Organ uznał zarzuty skarżącej za niezasadne wskazując, że zobowiązany jest orzekać na podstawie zaświadczenia komornika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję S. K. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa. W ocenie skarżącego wstrzymanie wypłaty zaliczki nie było słuszne. Komornik nieprawidłowo ustalił zaległość alimentacyjną. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w oparciu o prawomocny wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia 27 września 2006r., sygn. akt [...] podwyższający alimenty na S. K. do kwoty po 500 zł miesięcznie. Egzekucja nie była skuteczna i na tej podstawie Prezydent Miasta przyznał zaliczkę alimentacyjną w kwocie po 170 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2007r. do dnia 30 września 2008r. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2007r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy oddalił powództwo zobowiązanego do alimentów Z. K. o obniżenie alimentów. Z. K. złożył apelację od tego wyroku i Sądu Okręgowy wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007r., sygn. akt [...], zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że obniżył alimenty na S. K. z kwoty 500 zł do kwoty 400 zł. Komornik błędnie interpretując ten wyrok obniżył alimenty od daty określonej w wyroku Sądu Rejonowego z dnia 27 września 2006r., a z tego powodu wystąpiła nawet nadpłata. I. K. wystąpiła o wykładnię wyroku Sądu Okręgowego z dnia 21 grudnia 2007r. Wniosek ten został oddalony, przy czym Sąd stwierdził, że wyrok ten jest prawomocny z datą jego wydania, co zdaniem skarżącego oznacza, że od tej daty powinny być naliczane niższe alimenty. Skarżący stwierdził, że spełnia wszystkie przesłanki wymagane do nabycia prawa do zaliczki alimentacyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ stwierdził, że przytoczone w skardze okoliczności nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Tymi dotychczasowymi przepisami są przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, które w sprawach nieuregulowanych w ustawie nakazują odpowiednie stosowanie przepisów o świadczeniach rodzinnych, a także Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18 ust. 2). Przed wszystkim wskazać należy, że decyzja organu odwoławczego zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ I instancji w punkcie 1 decyzji z dnia 25 sierpnia 2009r. zmienił decyzję własną z dnia 17 stycznia 2008r. w części dotyczącej kwoty zaliczki alimentacyjnej dla S. P. K. w okresie od 1 grudnia 2007r. do 30 września 2008r., w punkcie 2 zmienił zaliczkę alimentacyjną przyznając na ten okres kwotę 0,00 zł, zaś w punkcie 3 orzekł, że w pozostałym zakresie decyzję z dnia 17 stycznia 2008r. pozostawia bez zmian. Organ odwoławczy uchylił punkt 1 i 2 decyzji organu i instancji i odmówił przyznania P. K. (z powodu omyłki pominięto przy tym pierwsze imię S.) zaliczki alimentacyjnej na okres od 1 grudnia 2007r. do 30 września 2008r. W efekcie takiego rozstrzygnięcia pozostaje w obrocie decyzja z dnia 17 stycznia 2008r. przyznająca zaliczkę alimentacyjną dla S. P. K. w okresie od 1 grudnia 2007r. do 30 września 2008r. oraz decyzja organu odwoławczego odmawiająca tego samego świadczenia w identycznym okresie czasu. Niezależnie od tego wskazać należy, że sprawa nie została sposób należyty wyjaśniona przez orzekające w sprawie organy obu instancji. Nadto przy jej rozpatrywaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organ odwoławczy z naruszeniem prawa materialnego wyznaczył okres zasiłkowy jako okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia roku następnego, wskazując na art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, który zastosował na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Istotnie w sprawach nieuregulowanych mają zastosowanie do zaliczki alimentacyjnej przepisy dotyczące świadczeń rodzinnych. Na ich podstawie wyznaczany był również okres zasiłkowy od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia roku następnego, co jednak nie dotyczy okresu zasiłkowego rozpatrywanego w niniejszej sprawie. W tym przypadku chodzi bowiem ostatni okres zasiłkowy pod rządami ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej przypadający na lata 2007/2008. Został on uregulowany w sposób odmienny, a mianowicie, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej utraciła moc z dniem 1 października 2008r. stosownie do art. 47 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W art. 45 ust. 1 tejże ustawy postanowiono, że okres zasiłkowy rozpoczynający się w dniu 1 września 2007 r., na który ustala się prawo do zaliczki alimentacyjnej, przedłuża się do dnia 30 września 2008r. Wskazać przy tym należy, że Prezydent Miasta, zgodnie z powyższym przepisem, w decyzji z dnia 17 stycznia 2008r. przyznał zaliczkę alimentacyjną na S. K. na okres od dnia 1 listopada 2007r. (ponieważ wniosek o zaliczkę został złożony 21 listopada 2007r.) do dnia 30 września 2008r. czyli końca okresu zasiłkowego. Nadto błędnie organ odwoławczy, a także organ instancji zinterpretowały termin "kwartał" użyty w treści art. 10 ust. 7 i 8 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W ocenie Sądu pojęcie to należy odczytywać mając na uwadze treść wszystkich przepisów ustawy, a w szczególności definicji ustawowej bezskutecznej egzekucji, która stosownie do art. 2 pkt 1 oznacza egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Skoro bowiem zgodnie z art. 10 ust. 7 tej ustawy organ właściwy wierzyciela po upływie kwartału dokonuje rozliczenia pomiędzy wypłaconą zaliczką a wyegzekwowanym przez komornika świadczeniem alimentacyjnym, a w konsekwencji na podstawie art. 10 ust. 8 wysokość zaliczki w następnym kwartale stanowić ma różnicę pomiędzy świadczeniem alimentacyjnym albo kwotami, o których mowa w art. 8, a wysokością wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego, to w ocenie Sądu jedynym racjonalnym znaczeniem tegoż terminu może być okres kolejnych trzech miesięcy wypłaty zaliczki alimentacyjnej. Zdaniem Sądu ustawodawca w przepisach art. 10 ust. 7 i 8 ustawy używa terminu kwartał w znaczeniu trzech miesięcy, w których wypłacana jest zaliczka alimentacyjna. Przyjęcie natomiast kolejnych kwartałów okresu zasiłkowego, jak miało to miejsce w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach, spowodowało, że organy dokonały rozliczenia pomiędzy wypłaconą zaliczką a wyegzekwowanym przez komornika świadczeniem alimentacyjnym w okresie od 1 września 2007r. do 30 listopada 2007r., podczas gdy decyzją z dnia 17 stycznia 2008r. zaliczka alimentacyjna przyznana została dopiero od dnia 1 listopada 2007r. Wskazać nadto należy, że rozliczenia pomiędzy wypłaconą zaliczką a wyegzekwowanym przez komornika świadczeniem alimentacyjnym dokonuje organ właściwy wierzyciela, a więc organ administracji publicznej (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej). Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego zarzutów opartych na wyrokach wydanych w sprawach o alimenty, stwierdzić należy, komornik sądowy interpretuje te wyroki inaczej niż skarżący w zakresie daty, od której należne skarżącemu alimenty zostały obniżone do kwoty 400 zł. Wskazać jednakże należy, że prawidłowość prowadzenia przez komornika postępowania egzekucyjnego nie podlega kontroli organów administracji publicznej, ani też wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie sąd powszechny jest właściwy do dokonania takiej kontroli w postępowaniu ze skargi na czynności komornika, przewidzianej w art. 767 Kodeksu postępowania cywilnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.