II SA/Gd 503/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant Marta Went, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zarządu Województwa P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Gd 503/04 Uzasadnienie Zarząd Województwa P. złożył wniosek o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności decyzji Burmistrza z dnia 13 sierpnia 2003 r. nr [...] o uchyleniu na skutek wznowienia postępowania decyzji ostatecznej Burmistrza z dnia 22 stycznia 2001 r. Nr [...] oraz zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanowiącej własność K. Z. położnej w P. przy ul. K. , obręb [...] działka Nr [...] . Wnioskodawca podniósł zarzut, iż decyzja ta rażąco narusza prawo – art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem niezasadnie przewiduje przeznaczenie wydzielonej działki Nr [...] pod drogę wojewódzką. Decyzją z dnia 5 kwietnia 2004 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 93 ust. 1 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując iż wydana decyzja nie narusza prawa, a przeznaczenie działki pod drogę wojewódzką znajduje podstawę w treści planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku Zarządu Województwa P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 2 lipca 2004 r. Nr [...] n a podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 93 ust. 1 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymało w mocy swą wcześniejszą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, podtrzymując stanowisko, iż o przeznaczeniu nowo powstałych działek pod drogi publiczne rozstrzyga wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zarząd Województwa P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję. Skarżący wskazał, iż działka Nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego stanowi fragment ulicy zbiorczej w ciągu drogi krajowej Nr [...] o przeznaczeniu regionalnym. Tren ten jest zbędny na poszerzenie drogi krajowej, służy on utworzeniu ciągu komunikacyjnego dla obsługi terenu sąsiedniego, jest zatem potrzebny na poprawienie infrastruktury gminnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaskarżona decyzja może zatem ulec wzruszeniu niezależnie od zarzutów skargi i ich skuteczności, jeżeli jest niezgodna z prawem z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka ta stanowi także podstawę wyłączenia członka organu kolegialnego, zgodnie bowiem z art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie, w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy wydaniu decyzji z dnia 5 kwietnia 2004 r. oraz decyzji z dnia 2 lipca 2004 r. brała udział ta sama osoba – K. M. W ocenie Sądu, w składzie organu kolegialnego wydającego decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uczestniczyła zatem osoba podlegająca wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. oraz z art. 127 § 3 k.p.a. Art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W treści art. 127 § 3 k.p.a. nie wprowadzono żadnego wyłączenia stosowania określonych przepisów dotyczący odwołań do postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z mocy art. 127 § 3 k.p.a., do postępowania tego, znajdują zatem co do zasady odpowiednie zastosowanie wszystkie przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego przepisy dotyczące odwołań, za wyjątkiem tych unormowań, których stosowanie z uwagi na charakter tego środka jest niemożliwe lub niecelowe, jak art. 129 § 2, 132, 133, 138 § 2 i § 3 k.p.a. (vide : B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wydawnictwo C.H. Beck 2003 str. 563, M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005 str. 222). Nakaz "odpowiedniego" stosowania do danej instytucji prawnej przepisów regulujących inną instytucję, stanowi dyrektywę stosowania norm prawnych z uwzględnieniem celu, specyfiki i odmienności tej instytucji. W ocenie Sądu, brak jest uzasadnionych podstaw do wyłączenia w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy odpowiedniego stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. W szczególności interpretacji takiej nie stoi na przeszkodzie językowe brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w którym jest mowa o wyłączeniu pracownika organu administracji od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji. Odpowiednie stosowanie przepisów, w przeciwieństwie do stosowania przepisów wprost, zakłada taką interpretację ich treści, która uwzględnia odmienność instytucji, do której przepisy te znajdują zastosowanie. Preferowanie bądź ograniczenie w tym przypadku procesu interpretacji do wykładni wyłącznie językowej jest niezasadne i może prowadzić do wniosków sprzecznych z założonym przez ustawodawcę celem. Celem postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zapewnienie stronie możliwości kontroli wydanego przez organ administracji orzeczenia w toku postępowania administracyjnego. Cel ten jest zatem tożsamy z celem zwykłego postępowania odwoławczego, wywołanego wniesieniem odwołania. Złożenie przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., przewidziane jest w sytuacjach gdy od decyzji organu I instancji nie przysługuje stronie odwołanie, co dotyczy decyzji ministra i samorządowego kolegium odwoławczego. Wniosek ten stanowi zatem w istocie środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem cechy dewolutywności, nie jest bowiem przekazywany do rozpoznania organowi wyższej instancji, co wynika z powodu braku w strukturze organów administracji organów wyższego stopnia nad organem właściwym do rozpatrzenia sprawy po raz pierwszy, jak ma to miejsce w przypadku ministra lub jest uzasadnione dążeniem do zagwarantowania szerokiej samodzielności organom samorządu terytorialnego. (vide : B. Adamiak, J. Borkowski op.cit. str. 562) Brak cechy dewolutywności postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie uzasadnia w ocenie Sądu zaniechania stosowania w niniejszym postępowaniu przepisów dotyczących wyłączenia od rozpatrzenia sprawy osób biorących udział w wydaniu decyzji podlegającej kontroli. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jako szczególny środek prawny stanowi surogat odwołania. W uchwale z dnia 9 grudnia 1996 r. sygn. OPS 4/96 (ONSA 1997/2/44) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż środek ten stanowi środek odwoławczy, o jakim stanowi art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz.368 ze zm.) W uzasadnieniu tej uchwały powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1983 r. sygn. akt I SA 1714/82 (ONSA 1983, z. 1, poz. 35), wyrok w sprawie sygn. akt I SA 1296/95, uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r. sygn. akt III AZP 23/95 (OSNAPiUS 1996, nr 15, poz. 205), wskazano, iż w orzecznictwie sądowym nie ma zasadniczych wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spełnia w istocie rzeczy taką rolę jak odwołanie. W przypadku środka odwoławczego punkt ciężkości spoczywa bowiem na prawnej możliwości ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast kwestią drugorzędną jest, czy do kolejnego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest organ wyższego stopnia, czy też ten sam organ administracji państwowej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji, a dwuinstancyjność rozumieć należy jako pojęcie procesowe, a nie ustrojowe. Fakt zamieszczenia art. 127 § 3 k.p.a. dotyczącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozdziale dotyczącym odwołań, nakaz odpowiedniego stosowania do postępowania wywołanego tym wnioskiem przepisów dotyczących odwołań i wprowadzenie tego środka w sytuacjach gdy stronie nie przysługuje przewidziane w art. 78 Konstytucji prawo zaskarżenia decyzji wydanej w I instancji, świadczy o woli ustawodawcy by tryb ten zastąpił zwykły tryb odwoławczy. W tej sytuacji, odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniach do tego postępowania winno zapewnić stronie gwarancje rozpatrzenia sprawy w warunkach, jak najbardziej zbliżonych do warunków obowiązujących w zwykłym postępowaniu odwoławczym. W wyroku z dnia 7 marca 2005r. sygn. Akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika (lub członka organu kolegialnego) wydającego decyzję w I instancji odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. Gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także stronie postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ, wskutek złożenia wniosku opartego na treści art. 127 § 3 k.p.a. Normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. sprowadzają się do zakazu udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonywanym wskutek wniesienia odwołania, pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) który brał udział w wydaniu decyzji, od której wniesiono odwołanie. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala na przyjęcie, że na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz ewentualnie art. 27 § 1 k.p.a., złożenie takiego wniosku uniemożliwia także udział pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) w tej fazie postępowania, którą czynność ta zainicjowała. Zaniechanie stosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., prowadzi do uszczuplenia praw stron postępowania administracyjnego i skutkuje pozbawieniem tej instytucji charakteru środka odwoławczego. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa stanowisko, w myśl którego, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. wyłączeniu podlega także pracownik organu administracji (lub członek organu kolegialnego) biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (vide: wyrok NSA z 11 września 2002 r. sygn. V SA 2535/01 Baza Orzeczeń LEX nr 149513, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2003 r. sygn. akt V S.A. 1313/02, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r. sygn. akt V S.A. 2701/03, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2003 r. sygn. akt S.A./Bd 2288/03, nie publ.) Z uwagi na wskazaną wyżej argumentację, Sąd w niniejszym składzie nie podziela natomiast wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu przeciwnego, w myśl którego przepis art. 24 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na brak cechy dewolutywnosci tego postępowania. (vide: wyroki NSA z 22 listopada 1999 r. sygn. akt II S.A. 699/99 i z 15 kwietnia 1999 r. sygn. akt II S.A. 291/99 nie publ.). Fakt, iż w niniejszej sprawie, w składzie rozpoznającego sprawę ponownie Samorządowego Kolegium Odwoławczego brał udział członek Kolegium uczestniczący w składzie, w którym wydana została poprzednia decyzja, skutkuje naruszeniem przepisów prawa - art. 27 § 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 127 § 3 k.p.a. Wydanie decyzji przez pracownika lub organ , który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. stanowi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w toku ponownego rozpoznania sprawy, winno uwzględnić wyłączenie od rozpatrzenia sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia 5 kwietnia 2004r., przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami k.p.a. i w prawidłowym składzie dokonać oceny, czy zachodzą przesłanki uchylenia tej decyzji i uwzględnienia wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 13 sierpnia 2003 r. nr [...].