II SA/Gd 504/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi K. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 22 lutego 2011 r., nr[...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w [...], gmina [...] oddala skargę. K. W., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z 22 lutego 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w J., gmina C. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy przeznaczyła położony w J. teren o powierzchni 3,6 ha pod budowę biogazowni rolniczej (1 EG) oraz teren o powierzchni 0,4 ha pod drogę wewnętrzną (01 KDW). Skarżący zarzucił, że Rada Gminy nie wzięła pod uwagę jego interesu. Przewiedziana w uchwale lokalizacja biogazowni uniemożliwi mu prowadzenie gospodarstwa agroturystycznego na graniczącej bezpośrednio z obszarem objętym zaskarżoną uchwałą działce nr [...]. Odpowiadając na skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, gdyż w jej ocenie nie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej uchwały, zaś interes prawny skarżącego nie został naruszony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej jako u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Stosownie do art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Bezsporne jest, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź na wezwanie zawarta w uchwale Rady Miejskiej z 20 kwietnia 2011 r. nr [...] została doręczona skarżącemu w dniu 5 maja 2011 r. Skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została złożona w dniu 18 maja 2011 r. Wniesienie skargi nastąpiło więc z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie". Nie można zaskarżyć do sądu uchwały tylko dlatego, iż skarżący będący członkiem wspólnoty samorządowej uważa, iż uchwała narusza prawo. Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis tzn. nie przyznaje każdemu prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Kwestionowanie uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 nie publikowany). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 04.09.2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376; wyrok NSA z 14.03.2002 r., II SA 2503/01 Lex nr 81964). Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (tak Mariusz Bogusz w "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo z 1994 roku, z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 1998 roku, sygn. III RN 52/98, OSNP 1999/9/296). Należy przy tym podzielić w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 9 czerwca 1995 roku (sygn. IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125) stwierdził, iż naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. Sąd ten słusznie zaznaczył przy tym, iż to gmina ma wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, a zatem może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd miał przy tym na uwadze, iż taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 roku, sygn. II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 roku, II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, zob. także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 roku, sygn. II SA/Bk 763/05, Baza Orzeczeń LEX nr 182866 oraz w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 roku, sygn. II SA/Wa 2375/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171696 i z dnia 4 lutego 2005 roku, sygn. OSK 1563/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171196). Z okoliczności podanych w skardze oraz wyjaśnień złożonych na rozprawie nie wynika naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia treścią zaskarżonej uchwały. Skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała wpłynęła na jego własną, indywidualną sytuację prawną ani też doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień albo nałożenia na niego pewnych obowiązków. Skarżący jest właścicielem działki oznaczonej numerem [...], która nie jest objęta opracowaniem zaskarżonego planu. W zaskarżonej uchwale, obejmującej obszar o łącznej powierzchni 4,0 ha, wyznaczono teren biogazowni rolniczej oznaczony symbolem 1 EG oraz teren komunikacji - drogę wewnętrzną oznaczony symbolem 01KDW. Skarżący twierdził, że lokalizacja biogazowni uniemożliwi mu prowadzenie gospodarstwa agroturystycznego na graniczącej bezpośrednio z obszarem objętym zaskarżoną uchwałą działce nr [...]. W trakcie rozprawy przed Sądem, skarżący oświadczył, że teren biogazowni rolniczej znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości, ponieważ teren 1 KDW przylega do jego działki. Wyjaśnił przy tym, że odległość terenu oznaczonego w planie symbolem 1 EG od należącej do niego nieruchomości wynosi około 300 metrów. Zdaniem Sądu przewidziana w zaskarżonej uchwale możliwość usytuowania biogazowni rolniczej w odległości 300 m od stanowiącej własność nieruchomości skarżącego działki nr [...] w żaden sposób nie wpływa prawne możliwości gospodarowania nieruchomością. Żadna z obowiązujących norm prawnych, w szczególności normy techniczno - budowlane, nie powodują ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w odległości 300 m od nieruchomości, na której znajduje się biogazownia. W ocenie Sądu nie mogą odnieść skutku twierdzenia skarżącego dotyczące wydobywania się nieprzyjemnego zapachu z biogazowni, której lokalizację przewiduje zaskarżony plan w odległości 300 m od nieruchomości skarżącego. Argument ten dotyczy interesu faktycznego a nie prawnego skarżącego. Innymi słowy, w realiach niniejszej sprawy, przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 1 EG jako terenu biogazowni rolniczej pozostaje bez wpływu na sferę uprawnień i obowiązków skarżącego związanych w prawem własności działki [...], gdyż nie stwarza żadnych prawnych ograniczeń związanych z zagospodarowaniem nieruchomości skarżącego. Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji. Wobec tego, iż skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie należało uznać, że nie ma on legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wskazać przy tym należy, że dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżących umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.