II SA/Gd 505/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.F. na uchwałę Rady Gminy z dnia 1 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 2 pkt 3 (paragraf trzeci ustęp drugi punkt trzeci), 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego M.F. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący M. F. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy L. nr [...] z 1 lutego 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżony plan miejscowy dotyczy obszaru górniczego znajdującego się na działce nr [...] w N. w gminie L.. Wymieniona działka w zaskarżonym planie została przeznaczona na zieleń (tereny leśne, zadrzewienia, zakrzaczenia, nieużytki itp.) oraz na wydobywanie kopalin naturalnych, przy czym to przeznaczenie określono jako tymczasowe, zaś docelowym w tym zakresie jest las. W części planu miejscowego, dotyczącej warunków wynikających z ochrony środowiska przyrodniczego, zawarto ustalenie, że część obszaru objętego planem leży w granicach K. Parku Krajobrazowego oraz że pozostały obszar znajduje się w granicach otuliny tego parku. W tej samej części zaskarżonego planu (§ 3 ust. 2 pkt 3) zamieszczono ustalenie o następującej treści: "na terenie K. Parku Krajobrazowego oraz jego otuliny obowiązują zakazy i nakazy ustalone w Rozporządzeniu Wojewody P. nr [...] z dnia 15 maja 2006 r. (Dz. U. Nr [...] z dnia 16 czerwca 2006 r., poz. 1191), w tym zakaz: a) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac ziemnych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwuskokowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych, b) likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych; c) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów, rzek i jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej z wyjątkiem: - określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi - gdzie możliwe jest się uzupełnienie istniejącej linii zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach; - istniejących siedlisk rolniczych - gdzie możliwe jest się uzupełnienie zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód, - istniejących ośrodków wypoczynkowych, dla których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utraciły moc z dniem 1 stycznia 2004r. - gdzie możliwe jest się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony Środowiska i walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód; - niniejsze rozporządzenie nie narusza uprawnień nabytych na podstawie prawomocnych orzeczeń administracyjnych oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszego postanowienia." Skarżący we wniesionej skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w części obejmującej § 3 ust. 2 pkt 3 (w skardze część tą określono jako § 3 pkt 2 ppkt 3), zaczynającej się od słów "w tym zakaz (...)" do słów "(...) obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszego postanowienia". Zarzucił naruszenie art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na ograniczeniu swobody prowadzenia działalności gospodarczej, art. 32 Konstytucji RP, polegające na ograniczeniu prawa własności w akcie innym niż ustawa oraz mimo że nie jest to konieczne z uwagi na ochronę ważnego interesu publicznego, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, polegające na wprowadzeniu niczym nieuzasadnionego zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu w otulinie parku krajobrazowego i tym samym uniemożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nadmiernej ingerencji gminy w prawo własności skarżącego do działki nr 261/1 oraz art. 140 k.c., polegające na ograniczeniu prawa własności w planie miejscowym, a nie w ustawie. Z uzasadnienia skargi wynika, że zaskarżona uchwała miała na celu umożliwienie skarżącemu prowadzenia na działce nr [...] żwirowni. Ta część tej działki, z której miał być wydobywany żwir – jak twierdził skarżący - znajduje się na terenie otuliny K. Parku Krajobrazowego. Po wejściu w życie zaskarżonego planu skarżący wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W postępowaniu dotyczącym wydania takiej decyzji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. postanowieniem z 29 marca 2012 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego z części działek nr [...] i nr [...], uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, że w zaskarżonym planie miejscowym zakazy obowiązujące na terenie K. Parku Krajobrazowego wprowadzono także na terenie jego otuliny. Dosłownie w postanowieniu tym stwierdzono, że: "Należy podkreślić, że aktualnie na terenie K. Parku Krajobrazowego obowiązują zakazy wymienione w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia 27 kwietnia 2011 r. (Dz.Urz. Woj. P.. nr [..], poz. 1462). Niemniej jednak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] wprowadził nowy katalog zakazów także na terenie otuliny KPK. Katalog ten nie jest tożsamy z katalogiem obowiązującego na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozporządzenia nr [...] Wojewody P. (Dz.Urz. Woj. P. nr [...], poz. 1191) w sprawie K. Parku Krajobrazowego. Zatem należałoby przyjąć, że sformułowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisy nie dopuszczają wykonywania prac ziemnych zniekształcających rzeźbę terenu zarówno na terenie parku, jak i jego otuliny." Skarżący w uzasadnieniu skargi podkreślał, że zawarte w aktach tworzących K. Park Krajobrazowy zakazy wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu obowiązują tylko i wyłącznie na terenie parku. Natomiast wprowadzenie takiego zakazu zaskarżoną uchwałą także na terenie otuliny K. Parku Krajobrazowego nie ma, według skarżącego, żadnego uzasadnienia. Uzasadniając skargę skarżący wskazał także m.in., że w planie miejscowym uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia 12 maja 2010 r. i dotyczącym przeznaczenia działki nr [...] na żwirownię, podobnego ograniczenia, mimo że działka ta też znajduje się na terenie otuliny K. Parku Krajobrazowego, nie wprowadzono. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. pozostawiła skargę do uznania Sądu. Uzasadniając odpowiedź na skargę przyznano, że właściciel działki nr [...] jest w lepszej sytuacji niż skarżący, gdyż na jego nieruchomości też przeznaczonej na wydobywanie kruszywa naturalnego nie wprowadzono żadnych ograniczeń. Wskazano także, że przeanalizowano inne plany miejscowe dotyczące lokalizowania żwirowni i w żadnym nie ma ograniczeń w zakresie wydobywania kruszywa. Z całą stanowczością, jak zaznaczono, Rada oświadczyła w odpowiedzi na skargę, że celem podjęcia zaskarżonej uchwały było umożliwienie rozwoju żwirowni prowadzonej przez skarżącego. Wskazano, że na terenie gminy występują znaczne obszary gleb klasy V i VI, w których ujawniono bogate złoża kruszywa naturalnego. Dla wielu mieszkańców gminy wydobycie kruszywa jest jedynym sposobem uzyskania dochodu. Dlatego, jak wyjaśniono, Rada Gminy przychyla się do wniosków mieszkańców, właścicieli nieruchomości, którzy udokumentują występowanie na ich nieruchomościach kruszywa, o zmiany planów miejscowych, umożliwiających powstanie żwirowni. W związku z tym, jak wskazano, Rada Gminy po zapoznaniu się ze skargą skarżącego pozostawia do uznania sądu zasadność skargi, nie oponując przeciwko uznaniu wskazanego przez skarżącego przepisu za nieważny. Po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., sygnatura akt I OPS 3/12, w której przyjęto, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej, Sąd zwrócił się do Wójta Gminy L. o wyjaśnienie czy potwierdza czynności procesowe dokonane dotychczas przez Przewodniczącego Rady Gminy. W odpowiedzi Wójt Gminy w piśmie z 21 listopada 2012 r. oświadczył, że potwierdza czynności procesowe dokonane w rozpoznawanej sprawie przez Przewodniczącego Rady Gminy. Nadto stwierdził, że przychyla się do skargi skarżącego. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Skarga została faktycznie uznana przez stronę przeciwną. Nie to jest jednak jedynym powodem jej uwzględnienia. Wyjaśnienie przyczyn uznania skargi, z którego wynika, że tak naprawdę nie wiadomo dlaczego w odniesieniu do nieruchomości skarżącego wprowadzono ograniczenia, których nie ma w odniesieniu do pozostających w podobnej sytuacji właścicieli innych nieruchomości, pokazuje, że organy gminy ograniczyły prawo własności skarżącego bez potrzeby oraz z naruszeniem zasady równości. Tym samym naruszyły art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP. Z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zatem organy gminy, uchwalając plan miejscowy, który zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), wraz z innymi przepisami kształtuje wykonywanie prawa własności, mogą stanowić ograniczenia prawa własności nieruchomości tylko wtedy, gdy są one konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Uznanie skargi i wyjaśnienie tego uznania, wskazujące, jak powiedziano, że ograniczenie własności nieruchomości w granicach otuliny Kaszubskiego Parku Krajobrazowego nie wiadomo czym miało być uzasadnione, dowodzą, że ograniczenie to nie jest uzasadniono koniecznością ochrony wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z kolei według art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Oznacza to, że podmioty będące w podobnej sytuacji muszą być traktowane przez władze publiczne tak samo (równo). Z odpowiedzi na skargę wynika zaś jasno, że podmioty będące w takiej samej sytuacji, czyli właściciele nieruchomości, na których znajdują się pokłady kruszywa naturalnego, położonych w otulinie K. Parku Krajobrazowego nie byli traktowani przez organy Gminy w związku z uchwalaniem planów miejscowych jednakowo. W odniesieniu do skarżącego wprowadzono bowiem ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, których w odniesieniu do innych nieruchomości nie zastrzeżono. Wskazane naruszenie przepisów Konstytucji RP w zasadzie uzasadnia uwzględnienie skargi w zakresie użytych w § 3 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały słów "oraz jego otuliny". Istota sprawy sprowadza się bowiem do tego, że naruszenie prawa wynika z wprowadzenia takich zakazów, jakie obowiązują na terenie K. Parku Krajobrazowego, także na terenie jego otuliny. Mimo tego Sąd stwierdził nieważność całej jednostki redakcyjnej oznaczonej w zaskarżonym planie miejscowym jako § 3 ust. 2 pkt 3, wychodząc tym samym także poza żądanie skargi, gdyż skarżący dosłownie domagał się stwierdzenia nieważności tej jednostki redakcyjnej, ale poczynając od słów "w tym zakaz". Rozstrzygając tak Sąd miał na uwadze następujące dwie okoliczności. Po pierwsze, sformułowanie żądania skargi jest w ocenie Sądu oczywistą omyłką (fałszywym przedstawieniem rzeczywistego żądania). Dosłowne uwzględnienie żądania skargi spowodowałoby, że nadal pozostałby, jako obowiązujący, fragment zaskarżonego planu miejscowego mówiący, że "na terenie K. Parku Krajobrazowego oraz jego otuliny obowiązują zakazy i nakazy ustalone w Rozporządzeniu Wojewody P. nr [...] z dnia 15 maja 2006 r. (Dz. U. Nr [...] z dnia 16 czerwca 2006 r., poz. 1191)", co nie usunęłoby zarzucanego naruszenia prawa, które – jak już zaznaczono – polega na rozszerzeniu zakazów, jakie obowiązują na terenie K. Parku Krajobrazowego, także na teren jego otuliny. Po drugie, cały fragment zaskarżonego planu miejscowego, ujęty w jednostkę redakcyjną oznaczona jako § 3 ust. 2 pkt 3, narusza zasady przyzwoitej legislacji, a więc jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP. W chwili uchwalania zaskarżonego planu rozporządzenie Wojewody P. z dnia 15 maja 2006 r. nr [...] w sprawie K. Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. P. nr [...], poz. 1191) było obowiązującym prawem miejscowym i wiązało niezależnie od tego, czy zostało przytoczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przytaczanie zatem tego rozporządzenia i, co gorsza, wymienianie jedynie niektórych jego zakazów, wprowadza niepewność co do obowiązywania pozostałych zakazów. Ponadto przytaczając w zaskarżonym planie niektóre z zakazów ustalonych w rozporządzeniu o utworzeniu K. Parku Krajobrazowego zrobiono to dosłownie, nie uwzględniając rzeczywistego znaczenia przenoszonych fragmentów. Dotyczy to fragmentu o treści: "niniejsze rozporządzenie nie narusza uprawnień nabytych na podstawie prawomocnych orzeczeń administracyjnych oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszego postanowienia", który w rozporządzeniu Wojewody z 15 maja 2006 r. w sprawie K. Parku Krajobrazowego odpowiada § 3 ust. 3, tyle że w tym rozporządzeniu jest to przepis przejściowy i z tego powodu przeniesienie go do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego sensu. Zabieg taki pogłębia zatem stan niepewności prawnej, tym bardziej, że przeniesiono ten fragment z błędem, gdyż zamiast znajdującego się na końcu zwrotu "niniejszego rozporządzenia" przeniesiono zwrot "niniejszego postanowienia". Z tych względów Sąd uznał za uzasadnione stwierdzenie nieważności całej jednostki redakcyjnej określonej jako § 3 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Przy czym Sąd podkreśla, że takie rozstrzygnięcie nie oznacza, że na terenie objętym zaskarżonym planem, w granicach K. Parku Krajobrazowego przestają obowiązywać zakazy ustanowione aktem tworzącym tę formę ochrony przyrody. Zakazy te obowiązują niezależnie od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ich podstawą obecnie jest uchwała Sejmiku Województwa P. z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie K. Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. P. nr [...], poz. 1462). Z tych wszystkich względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 2 pkt 3. Wobec uwzględnienia skargi i zawartego w skardze wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Sąd na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu, który wydał zaskarżony akt, na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które złożył się uiszczony przez niego wpis sądowy w wysokości 300 zł.