II SA/Gd 505/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na świadczenie usług w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt uchyla zaskarżoną decyzję. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2015 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 9 października 2015 r., Nr [..], o odmowie wydania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia z dnia 28 kwietnia 2010 r. B. na świadczenie usług w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt na terenie Gminy. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 9 października 2015 r. Wójt Gminy odmówił wydania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia udzielonego decyzją Wójta Gminy nr [..] z dnia 28 kwietnia 2010 r. zezwalającej B. na świadczenie usług w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt na terenie Gminy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wniosek o cofnięcie zezwolenia złożyło A. podnosząc, że przedsiębiorca narusza warunki udzielonego zezwolenia przyjmując do schroniska zwierzęta spoza granic gminy. Wobec powyższego organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia udzielonego zezwolenia. W trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że przedsiębiorca działa na terenie sąsiednich gmin na podstawie udzielonych zezwoleń na świadczenie usług w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz na podstawie umów na odławianie bezdomnych zwierząt. Dokonując systematycznych kontroli schroniska organ nie stwierdził nieprawidłowości w jego funkcjonowaniu. W ocenie Wójta Gminy umieszczanie w prowadzonym schronisku dla bezdomnych zwierząt psów wyłapywanych na terenie innych gmin nie narusza warunków zezwolenia i nie może prowadzić do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. W odwołaniu od tej decyzji A. domagało się jej uchylenia w całości. Wskazano na naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez odmowę cofnięcia zezwolenia, w sytuacji kiedy przedsiębiorca, który je uzyskał, w sposób rażący i od lat dopuszcza się naruszania warunków określonych w zezwoleniu. Na potwierdzenie swoich zarzutów A. przywołało treść wyroku NSA w Warszawie z dnia 17 marca 2015r. sygn. akt. II OSK 2136/13, w którym sąd zdefiniował pojęcie "obszaru działalności objętej zezwoleniem", jako obszar gminy wymieniony w wydanym zezwoleniu. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zezwolenie powinno określać przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem. Jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania (art. 9 ust. 2 powołanej ustawy). W oparciu o powołane przepisy oraz treść wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 2136/13, Kolegium wyjaśniło, że składając wniosek o cofnięcie zezwolenia udzielonego decyzją Wójta Gminy nr [..] z dnia 28 kwietnia 2010 r., A. nie dostrzegło, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy, cofnięcie zezwolenia musi zostać poprzedzone wezwaniem przedsiębiorcy przez organ administracji do niezwłocznego zaniechania naruszania warunków udzielonego zezwolenia. Samo twierdzenie przez w/w A., że przedsiębiorca narusza warunki udzielonego zezwolenia nie stanowi przesłanki uzasadniającej wydanie przez organ administracji decyzji o cofnięciu zezwolenia. Konieczność cofnięcia udzielonego zezwolenia nastąpiłaby dopiero w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, organ I instancji stwierdziłby w sposób niebudzący wątpliwości naruszenie przez przedsiębiorcę warunków udzielonego zezwolenia, a naruszenie to nie ustałoby po pisemnym wezwaniu przedsiębiorcy do zaniechania naruszenia warunków zezwolenia. W ocenie Kolegium wniosek A., który wpłynął do Urzędu Gminy w dniu 10 sierpnia 2015r. stanowi jedynie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu ustalenia czy przedsiębiorca posiadający stosowne zezwolenie w istocie narusza jego warunki, czy też nie. Jeśli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ stwierdził, że nie doszło do naruszenia warunków wydanego zezwolenia, winien wydać decyzję odmawiającą cofnięcia zezwolenia, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Według Kolegium w materiale dowodowym znajduje się pismo B., datowane na dzień 9 września 2015 r., w załączeniu do którego przedsiębiorca przedłożył następujące kserokopie decyzji zezwalających oraz umów zawartych na odławianie bezdomnych zwierząt z terenu innych gmin: - Umowa nr [..] zawarta w dniu 2 stycznia 2015r. z Gminą C. okres obowiązywania od 1 stycznia 2015r. do 31 grudnia 2015r., - Umowa nr [..] zawarta w dniu 2 stycznia 2015r. z Gminą Miasto R. okres obowiązywania od 2 stycznia 2015r. do 31 grudnia 2015r., - Umowa nr [..] zawarta w dniu 31 grudnia 2014r. z Gminą P. okres obowiązywania od 1 stycznia 2015r. do 31 grudnia 2015r., - Umowa Nr [..] zawarta w dniu 31 sierpnia 2015r. z Gminą C. okres obowiązywania od 1 września 2015r. do 31 sierpnia 2017r., - Decyzja Nr [..] z dnia 25 sierpnia 2015r. Znak [..] wydana przez Wójta Gminy C. zezwalająca przedsiębiorcy na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, - Decyzja Nr [..] z dnia 22 października 2013r. Znak [..] wydana przez Wójta Gminy C. zezwalająca przedsiębiorcy na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, - Decyzja Znak [..] z dnia 2 lipca 2013r. wydana przez Burmistrza Miasta L. zezwalająca przedsiębiorcy na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, - Certyfikat Uczciwości wystawiony w dniu 13 sierpnia 2015r. w P. przez Dyrektora Programu Certyfikat Uczciwości. W ocenie Kolegium powyższy materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że przedsiębiorca odławiając bezdomne zwierzęta z terenów innych gmin niż Gmina, wbrew twierdzeniom A., nie narusza warunków zezwolenia określonego decyzją Wójta Gminy nr [..] z dnia 28 kwietnia 2010r., a tym samym brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia odwołania strony. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów art. 1, 8, 11 i 107 k.p.a. poprzez brak zawarcia w decyzji uzasadnienia dla podjętego rozstrzygnięcia oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zwanej dalej: u.c.p.g.). Z uzasadnienia skargi wynika, że Kolegium w ogóle nie uzasadniło rozstrzygnięcia zawartego w decyzji i nie dopatrzyło się, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 9 ust. 2 u.c.p.g. Według skarżącego Stowarzyszenia fakt, że przedsiębiorca zawarł umowy cywilno-prawne z szeregiem ościennych gmin nie świadczy o tym, że działał w zakresie udzielonego mu zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. Wręcz przeciwnie, zawarcie i wykonywanie takich umów świadczy o tym, że naruszył warunki udzielonego mu zezwolenia. Odmienne rozumowanie Kolegium jest nie do przyjęcia. U.c.p.g. przewiduje wydawanie przedsiębiorcom zezwoleń na działalność w zakresie "ochrony przed bezdomnymi zwierzętami", lecz nie precyzuje na czym owa działalność miałaby polegać. Z pewnością jednak nieprawidłowym jest wnioskowanie o działaniu S. T. w zgodzie z udzielonym zezwoleniem na prowadzenie schroniska z faktu, że szereg gmin udzieliło mu zezwolenia na działalność w zakresie "ochrony przed bezdomnymi zwierzętami", bowiem przedmiot i zakres obu tych rodzajów zezwoleń nie mają za sobą żadnego związku, gdyż "ochrona przed bezdomnymi zwierzętami" nie ma nic wspólnego z ich "wyłapywaniem" (względnie "odławianiem") do schronisk, o jakim mowa w przepisach ustawy z dnia 21.08.1997 r. o ochronie zwierząt (zwanej dalej: u.o.z.), z następujących powodów: - Wyłapywanie bezdomnych zwierząt nie jest działalnością regulowaną i nie wymaga zezwolenia organu gminy, co wynika wprost z treści § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt; - Zadanie gminy "ochrony przed bezdomnymi zwierzętami na zasadach określonych w przepisach odrębnych" zostało przez ustawodawcę usunięte z katalogu zadań gmin na mocy art. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (czego ani gminy, ani SKO zdają się nie zauważać), zatem nie pozostaje aktualnie w żadnym związku z zadaniem określonym w u.o.z. jako "zapewnienie bezdomnym zwierzętom opieki oraz ich wyłapywanie"; - Łączenie wyłapywania bezdomnych zwierząt celem umieszczenia ich w schronisku z "ochroną przed bezdomnymi zwierzętami" nie ma żadnych podstaw logicznych ani prawnych. Wyłapywanie bezdomnych zwierząt i umieszczanie ich w schroniskach jest zadaniem własnym gmin określonym w u.o.z. Celem i dobrem chronionym w tak określonym zadaniu jest dobro samych wyłapywanych zwierząt, a nie jakieś inne dobro, które trzeba chronić przed nimi, szczególne, że schroniska dla zwierząt definiowane są w u.o.z. jako miejsca opieki nad nimi, a nie ochrony przed nimi. Według skarżącego Stowarzyszenia materiał dowodowy, na który powołuje się SKO nie uzasadnia tezy orzeczenia, że S. T. odławiając bezdomne zwierzęta z terenów gmin innych niż Gmina, nie naruszył warunków udzielonego mu zezwolenia na prowadzenie schroniska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie odmowy cofnięcia przez Wójta Gminy zezwolenia na świadczenie usług w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 14 u.c.p.g. gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapobiegają bezdomności zwierząt na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 u.c.p.g. na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Przepis art. 9 ust. 1 u.c.p.g. określa, iż zezwolenie, o którym wyżej mowa powinno zawierać: 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy; 2) przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem; 3) termin podjęcia działalności; 4) wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem; 5) niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem; 6) inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Z kolei art. 9 ust. 2 u.c.p.g. stanowi, że jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania. Jak wynika z akt sprawy A. (dalej jako "skarżący") wystąpiło do Wójta Gminy o cofnięcie zezwolenia udzielonego decyzją tego organu z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr [..] na świadczenie usług w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt przez B. na terenie Gminy z tej przyczyny, iż przedsiębiorca narusza warunki udzielonego zezwolenia przyjmując do schroniska zwierzęta spoza granic gminy. Z lakonicznego uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że "firma działa na terenie gmin sąsiednich na podstawie udzielonych zezwoleń na świadczenie usług w zakresie ochrony przez bezdomnymi zwierzętami oraz na podstawie umów o odławianie bezdomnych zwierząt. Samo umieszczanie w prowadzonym schronisku dla bezdomnych zwierząt na terenie gminy psów wyłapanych na terenie innych gmin nie narusza warunków zezwolenia, o ile schronisko prowadzone jest zgodnie z wymaganiami określonymi w zezwoleniu, a przebywające w nim zwierzęta mają zapewnione odpowiednie warunki i opiekę. Organ dokonuje systematycznej kontroli w zakresie prowadzenia schroniska i nie ma zastrzeżeń do prowadzonej działalności". Sąd zauważa, iż organ I instancji oceniając przesłanki cofnięcia zezwolenia odniósł się do wskazanej przez skarżącego okoliczności umieszczania w schronisku psów wyłapywanych na terenie innych gmin. Natomiast organ odwoławczy obszernie cytując uzasadnienie wydanego w innej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2136/13 i odnosząc się do przedstawionej tam definicji "obszaru działalności objętej zezwoleniem" stwierdził, że "p. S. T. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą B. (...) odławiając bezdomne zwierzęta z terenów innych gmin niż Gmina, wbrew twierdzeniom A., nie narusza warunków zezwolenia ...". Zatem w ocenie Sądu organ odwoławczy oceniając przesłankę cofnięcia zezwolenia zbadał inną okoliczność od badanej przez organ I instancji. Czym innym jest bowiem umieszczanie w prowadzonym schronisku dla bezdomnych zwierząt na terenie gminy psów wyłapanych na terenie innych gmin (kwestia oceniana przez organ I instancji), a czym innym jest odławianie bezdomnych zwierząt z terenów innych gmin niż Gmina (przedmiot rozważań organu odwoławczego). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji w ogóle nie poddało ocenie kwestii, która była przedmiotem badania przez organ I instancji jako przesłanka ewentualnego cofnięcia zezwolenia na świadczenie usług w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt. To zdaniem Sądu spowodowało naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 107 § 3 w związku z art. 140 oraz art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Należy mieć bowiem na uwadze, że odwołanie stanowi środek umożliwiający stronie postępowania administracyjnego pełną weryfikację nieostatecznej decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy. Zatem organ odwoławczy poddając kontroli zaskarżoną decyzję winien dokonać jej kompleksowej oceny obejmującej również argumentację organu I instancji, która stanowiła podstawę podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia. Ocena ta winna być przedstawiona w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Jednocześnie zauważa się, iż w aktach sprawy przesłanych Sądowi brak decyzji Wójta Gminy z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr [..] zezwalającej na świadczenie usług w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt przez B. na terenie Gminy. Brak tej decyzji uniemożliwia rozpoznanie sprawy na podstawie art. 9 ust. 2 u.c.p.g. A zatem przed ponownym rozpatrzeniem sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze podejmie czynności w celu uzupełnienia akt sprawy o wzmiankowany dokument. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) orzekł jak w sentencji.