II SA/Gd 507/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Anna Orłowska /spr./, Protokolant Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi L.S. na decyzję Wojewody z dnia 6 lutego 2002r. nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, i decyzję Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2001roku 2. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie 1 nie mogą być wykonane. Starosta decyzją z dnia 31 grudnia 2001 r. na podstawie art. 37j ust.l i ust.la, art.371 ust.l i 2 w związku z art.6 pkt 6 lit.b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z póżn.zm.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił przyznania skarżącej – L.S. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu rejestracji skarżąca posiadała okres uprawniający do zasiłku w wymiarze 25 lat. Nie udokumentowała natomiast 15 letniego okresu wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, w sposób określony w art. 37j ust.la ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Według organu I instancji, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8 poz.43 z późn.zm.) określają, że okresy pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze stwierdza zakład pracy w świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach lub w świadectwie pracy. W związku z tym, że przedłożone przez L.S. zaświadczenie z dnia 29.12.2000 r. potwierdzające wykonywanie w okresie od 01.06.1972 r. do 25.05.1991 r. pracy w warunkach szczególnych w Zakładach Przemysłu "A" w S., nie zostało wydane przez zakład pracy lecz przez archiwum, Starosta nie zaliczył tego okresu do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego. L.S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że zakład pracy, w którym wykonywała prace w szczególnych warunkach nie istnieje i nie jest w stanie przedstawić dowodu na to zatrudnienie w formie wymaganej przez organ I instancji. W ocenie skarżącej dowody, które przedstawiła są wystarczające do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Nie uznając zarzutów odwołania, decyzją z dnia 6 lutego 2002 r. wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 37j ust.l oraz ust la w zw. z art.2 ust.l pkt 23 w zw. z art. 24 ust.2 oraz art.371 ust.2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn.zm. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2001 r.) Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, powołując co do zasady argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że w świetle art. 37j ust.la ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w sytuacji gdy skarżąca dysponuje zaświadczeniem sporządzonym przez archiwum, sporny okres wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze może być uwzględniony także na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Z uwagi na to, że wymaganego orzeczenia sądu strona nie przedłożyła organom administracji, brak było podstaw, aby zaliczyć okres jej pracy w Zakładach Przemysłu "A" w S. od 01.06.1972 r. do 25.05.1991 r. na stanowisku obuwnik szwacz do okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach. Organ odwoławczy zauważył nadto, że może działać wyłącznie na podstawie przepisów prawa, natomiast ciężar dowodu w sprawie obciąża stronę postępowania administracyjnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art.75 k.p.a. nakazującego organowi administracji publicznej dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niezależnie od postępowania przed organami administracji, skarżąca skierowała pozew o ustalenie do Sądu Pracy w S., który wyrokiem z dnia 1 lutego 2002 r. Sygn. akt IVP 31/02 oddalił powództwo stwierdzając, że pracownik nie ma interesu prawnego w dochodzeniu przed sądem pracy ustalenia zatrudnienia go w szczególnych warunkach, skoro okoliczność ta może być przedmiotem samodzielnych ustaleń organu administracji. Zatem - w ocenie skarżącej - organ administracji, powołując art. 37 j ust.la ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, odsyła zainteresowanego na drogę sadową a sąd na drogę postępowania administracyjnego. Dlatego też z ostrożności wniosła apelację od wyroku Sądu Pracy, a także skargę do NSA, albowiem trudno jej ustalić, jaki sąd ma wydać prawomocne orzeczenie, o którym mowa w art.. 37 j ust. la cyt. ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując argumenty faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 37 j ust.l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn.zm.) stanowił, że zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Organy ustaliły, że skarżąca w dniu rejestracji udokumentowała okres uprawniający do zasiłku w wymiarze 25 lat i 20 dni. Dla uzyskania zasiłku przedemerytalnego winna więc udokumentować, że co najmniej 15 lat wykonywała prace w szczególnych warunkach. L.S. w odwołaniu od decyzji organu I instancji powoływała się na to, że zakład pracy, w którym wykonywała prace w szczególnych warunkach nie istnieje i nie jest w stanie przedstawić dowodu na to zatrudnienie w formie wymaganej przez Starostę. W dacie wydania decyzji organu I instancji obowiązywał ponadto przepis art. 37j ust.la cyt. ustawy, stanowiący, iż okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa powyżej, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8 poz.43 z późn.zm.), okresami pracy uzasadniającymi prawo do świadczeń na zasadach określonych w rozporządzeniu są okresy, w których praca w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze jest wykonywana stale i w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku pracy. W myśl § 2 ust.2 tego rozporządzenia okresy pracy, o których mowa w ust. 1, stwierdza zakład pracy, na podstawie posiadanej dokumentacji, w świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach, wystawionym według wzoru stanowiącego załącznik do przepisów wydanych na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia, lub w świadectwie pracy. Odmawiając skarżącej przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego organ odwoławczy uznał, że nie udokumentowała ona wskazanymi wyżej dowodami wykonywania prac w szczególnych warunkach, o jakich mowa w art. 37 j ust.l pkt 2 ustawy przez wymagany okres. Zagadnienie dotyczące sposobu dokumentowania okresów pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze wywołało rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 11 lutego 2003 r. sygn.akt IISA/Gd 614/02 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyraził pogląd, że dopuszczalne jest stosowanie wszystkich środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a., przez wydające decyzje w sprawie przyznania zasiłków przedemerytalnych organy, w przypadku gdy w wyniku likwidacji zakładu pracy niemożliwe stało się uzyskanie świadectwa, o którym mowa w § 2 ust.2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 7 lutego 1983 r. W ocenie Sądu ograniczenia dowodowe mogłyby prowadzić do naruszenia zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 32 ust.l Konstytucji RP. Dla uzasadnienia tego poglądu podniesiono następujące argumenty: W sytuacji, gdy zakład pracy został zlikwidowany, strona nie ma już możliwości uzyskania "prawomocnego orzeczenia sądu", o którym mowa w art.37j ust.la ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Postępowanie w sprawie z powództwa o ustalenie może bowiem być prowadzone jedynie w przypadku istnienia strony mającej przeciwny interes wobec strony występującej z takim powództwem. Nie może być tą stroną działający w zakresie swoich kompetencji organ wydający decyzję w sprawie. Powództwo takie byłoby możliwe tylko w warunkach istnienia zakładu (który odmawiałby wydania świadectwa o określonej treści). Zasiłek przedemerytalny wprowadzony został do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dniem 1 stycznia 1997 r. Strona wnioskująca o ten zasiłek będąc zatrudniona w nieistniejącym obecnie zakładzie pracy nie mogła wiedzieć, że dla uzyskania w przyszłości zasiłku będzie się od niej wymagać szczególnych dokumentów. Analogiczne poglądy dotyczące stosowania wszystkich środków dowodowych dla udokumentowania zatrudnienia w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze wyrażono w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2002 r. sygn. akt IISA 637/02. Przeciwne stanowiska wyrażone zostały w wyrokach NSA z dnia 31 lipca 2002 r. sygn. akt SA/Rz 612/02 oraz 28 marca 2002 r. sygn. akt SA/Bk 1724/01 wskazując, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 12 września 2001 r. - tj. do czasu nowelizacji ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - w ramach postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek zainteresowanej osoby, możliwe było wykazywanie, za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, wykonywania pracy w warunkach szczególnych lub szczególnym charakterze. Żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa, przede wszystkim ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie wyłączał w takiej sytuacji stosowania art. 75 k.p.a. Sytuacja uległa zmianie z chwilą dodania do tekstu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przepisu' art.37j ust.la. Z treści tego przepisu wynika, że udowodnienie okresów wykonywania pracy w warunkach szczególnych łub szczególnym charakterze może następować wyłącznie w sposób określony w tym przepisie. Brak możliwości przedłożenia odpowiedniego zaświadczenia zakładu pracy może być zastąpiony dowodami w postępowaniu przed sądem powszechnym, który w swoim orzeczeniu uprawniony jest do określenia odpowiednich okresów zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w mniejszym składzie podziela w całości pogląd prawny wyrażony w przytoczonych wyżej wyrokach w sprawach II SA/Gd 614/02 oraz II SA 637/02, że dopuszczalne jest stosowanie wszystkich środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a. przez organy właściwe w sprawach przyznawania zasiłków przedemerytalnych w przypadku, gdy w wyniku likwidacji zakładu pracy nie jest możliwe uzyskanie świadectwa, o którym mowa w § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Ponadto, wskazać należy, że uchybienie swym obowiązkom przez zakład pracy nie powinno uniemożliwiać realizacji uprawnień przysługujących byłemu pracownikowi. Ograniczenia dowodowe (w przypadku wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze) do takiej sytuacji właśnie prowadzą. Ograniczenia takie spowodowałyby, że pracownicy, których zakład pracy uległ likwidacji i którzy (na skutek niedopełnienia obowiązku wystawienia odpowiedniego świadectwa przez ten zakład, dokumentującego pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze) nie mogliby dostarczyć wymaganego świadectwa wykonywania pracy w ww. warunkach i nie uzyskaliby wynikającego z ustawy świadczenia w sytuacji gdy inni pracownicy zatrudnieni na takim samym stanowisku w tym samym charakterze i okresie (dysponujący świadectwem spełniającym wymogi z cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 7 lutego 1983 r.) zasiłek przedemerytalny uzyskaliby. Ten stan rzeczy naruszałby wynikającą z art.32 ust.l Konstytucji RP zasadę równości. Sprawa o przyznanie zasiłku przedemerytalnego należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Obowiązuje zatem zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca przy załatwieniu sprawy uwzględnianie słusznego interesu obywateli. Zasady tej nie można tracić z pola widzenia przy interpretacji przepisu art.37j ust la ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepisy art. 7 oraz art.75 k.p.a. wymagają by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższego organy administracji powinny przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do ustalenia czy skarżąca wykonywała prace w szczególnych warunkach, przy zastosowaniu wszystkich środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a. - również z wykorzystaniem dowodu w postaci zaświadczenia archiwum z dnia 29.12.2000 r., z treści którego wynika, że skarżąca zatrudniona w Zakładach Przemysłu "A" w S. na stanowisku obuwnik szwacz, wykonywała w okresie od 01.06.1972 r. do 25.05.1991 r. prace w warunkach szczególnych. Wskazać ponadto należy, że w wykazie A stanowiącym załącznik do cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w dziale VII - prace w przemyśle lekkim polegające na: produkcji spodów obuwniczych ze skóry, gumy i tworzyw sztucznych oraz klejenie i powlekanie tkanin obuwniczych (poz.12); przygotowywaniu klejów toksycznych i innych środków chemicznych do produkcji wyrobów przemysłu skórzanego (poz.13); szlifowaniu, klejeniu i wykańczaniu wyrobów przemysłu skórzanego (poz.14), zaliczone są do prac w szczególnych warunkach. Ważną kwestia w sprawie jest również to, iż z dniem 1 stycznia 2002 r. na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. Nr 154 poz. 1793) skreślony został art. 3 7 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jednakże zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy, osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach. Oznacza to, że postępowanie w sprawie przyznania skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego nie stało się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04). Końcowo zauważyć należy, że nie może dojść do takiej sytuacji, w której wobec błędów organów administracji i zaniknięcia drogi w postępowaniu cywilnym skarżąca zostałaby, pozbawiona możliwości dochodzenia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonych decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zauważa, że gdyby w związku ze zmianą przepisów albo, stanu faktycznego strona wystąpiła np. o zmianę decyzji i przyznanie zasiłku, istnienie ostatecznej decyzji mogłoby stać na przeszkodzie realizacji wniosku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lite ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.