II SA/Gd 508/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 01 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia pomocy w postaci bezpłatnych świadczeń leczniczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 01 marca 2004 r. Nr [...]. Decyzją z dnia 26 maja 1993r. Nr 16 Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Rady Miejskiej, na podstawie art. 43 ust. 1, ust. 3, art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. (Dz. U. 1993r., Nr 13, poz. 60) odmówił S. B. udzielenia pomocy w postaci bezpłatnych świadczeń leczniczych. Wnioskiem z dnia 25 lipca 1996r. S. B. wystąpił o stwierdzenie nieważności przywołanej powyżej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu przywołał art. 156 § 1 pkt 2 kpa podnosząc, iż organ I instancji niewłaściwie zinterpretował przepis art. 43 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który nie może stanowić podstawy do penetracji mieszkania wnioskodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji nie dopuścił się przy wydaniu decyzji rażącego naruszenia prawa, a tylko taka wada mogłaby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji organu I instancji i decyzją z dnia 12 lutego 1997r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia 26 maja 1993r. Pismem z dnia 20 lutego 1997r. S. B. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa, podtrzymując dotychczasową argumentację. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 marca 1997r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia 26 maja 1993r., podtrzymując stanowisko, iż przy wydaniu decyzji Nr [...] z dnia 26 maja 1993r. nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 12 lutego 1997r. Nr [...] oraz od decyzji z dnia 18 marca 1997r. Nr [...], S. B. wniósł kolejno skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się stwierdzenia nieważności powołanych powyżej decyzji oraz decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 26 maja 1993r. W uzasadnieniach obu skarg podał, iż wymieniona wyżej decyzja organu I instancji wydana została bez żadnej podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 kpa oraz art. 43 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjnym postanowieniem z dnia 7 maja 1998r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 567/97/5 odrzucił skargę S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 1997r. Nr [...]. Natomiast wyrokiem z dnia 7 maja 1998r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 648/97/5 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 1997r. Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, art. 43, art. 1 osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współudziału w rozwiązywaniu ich trudnych sytuacji życiowej. NSA nie dopatrzył się, by Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej rażąco naruszył prawo odmawiając skarżącemu przyznania pomocy w sytuacji, gdy skarżący uniemożliwił pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. NSA nie stwierdził również, by zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (Nr [...] z dnia 18 marca 1997r.) naruszała prawo. Kolejnym wnioskiem, z dnia 28 czerwca 2003r., S. B. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 18 marca 1997r. Nr [...], wskazując jako podstawę prawną art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu podał, iż decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 26 maja 1993r. została wydana bez podstawy prawnej, a to jego zdaniem kwalifikuje ją do stwierdzenia nieważności. Decyzja ta była oparta na niewłaściwej, jego zdaniem, interpretacji pojęcia "wywiad środowiskowy". Oceny tej nie zmienia, zdaniem strony skarżacej, wyrok NSA z dnia 7 maja 1998r. sygn. akt II SA/Gd 648/97 oddalający skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 marca 2004r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz 158 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 18 marca 1997r. Nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż przepis art. 16 kpa ustanawia zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Oznacza to, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Niniejsze postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym - o stwierdzenie nieważności decyzji zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 1997r., podjętej również w trybie nadzwyczajnym. SKO zbadało, czy występują przesłanki do stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 18 marca 1997r., wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 według którego organ administracyjny stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak ustalił organ, decyzja z dnia 18 marca 1997r. podjęta została w związku z wnioskiem strony i podstawą jej rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 kpa. W ocenie SKO decyzja ta nie została podjęta bez podstawy prawnej. Odnosząc się do dalszej części wniosku strony SKO wyjaśniło, że postępowanie zakończone decyzją z dnia 18 marca 1997r. nie toczyło się w trybie odwoławczym, lecz w trybie nadzwyczajnym - o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Natomiast niniejsze postępowanie dotyczyć może tylko decyzji Kolegium z dnia 18 marca 1997r., podjętej w trybie o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 26 maja 1993r. Jak wskazało SKO, z wniosku strony wynika, iż żąda ona wzruszenia decyzji z dnia 26 maja 1993r. dotyczącej odmowy udzielenia pomocy w postaci bezpłatnych świadczeń lekarskich, a nie w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 1997r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 26 maja 1993r. Według SKO nie można doprowadzić w niniejszym postępowaniu do wzruszenia decyzji organu I instancji z dnia 26 maja 1993r. o odmowie przyznania bezpłatnych świadczeń zdrowotnych, sprawa ta została już bowiem rozstrzygnięta decyzją z dnia 18 marca 1997r. Kolegium wskazało ponadto, iż wnioskodawca złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Kolegium z dnia 18 marca 1997r. Nr [...] i NSA wyrokiem z dnia 07 maja 1998r. sygn. akt II SA/Gd 648/97/S oddalił skargę. S. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 29 czerwca 2006r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 1 marca 2004r. Nr [...]. Wskazało SKO, powołując się na dyspozycję art. 157 § 2 kpa, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony. Weryfikacja decyzji administracyjnej w nadzwyczajnym trybie, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, możliwa jest jedynie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia, że decyzja obarczona jest ciężką wadą, powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przyczyny nieważności decyzji są wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w tym przepisie. Celem wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych jest ochrona praw nabytych strony, a także ochrona porządku prawnego. W imię trwałości stanu prawnego zasadą jest domniemanie prawidłowości wydanych decyzji ostatecznych. W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 1 marca 2003r. Kolegium zbadało, czy wystąpiły w sprawie przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 kpa , które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 18 marca 1997r. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się nie w zwyczajnym trybie odwoławczym, a w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji - i jego podstawę prawną stanowiły przepisy art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 kpa. Twierdzenie, jakoby decyzja została podjęta bez podstawy prawnej jest więc chybione. We wnioskach swych strona domaga się wzruszenia decyzji z dnia 26 maja 1993r., odmawiającej udzielenia pomocy w postaci bezpłatnych świadczeń lekarskich. Zdaniem SKO kwestionowanie tej decyzji w kolejnych wnioskach strony, nie może doprowadzić do wzruszenia decyzji organu I instancji z dnia 26 maja 1993r. o odmowie przyznania bezpłatnych świadczeń, albowiem sprawa ta została już rozstrzygnięta decyzją z dnia 18 marca 1997r. Na powyższą decyzję S. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, twierdząc, że jest ona dotknięta wadą nieważności i wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w skardze przytoczono argumenty wielokrotnie przywoływane w kolejnych postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących decyzji Kierownika MOPS Nr [...] z dnia 26 maja 1993r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wskazało, iż postępowanie zakończone decyzją SKO z dnia 1 marca 2004r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 18 marca 1997r., dotyczyć mogło jedynie decyzji Kolegium z dnia 18 marca 1997r., podjętej w trybie o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 26 maja 1993r. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest postępowanie zakończone decyzją z dnia 1 marca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga S. B. zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo, jednakże z innych przyczyn niż przytoczone wyżej. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd miał przy tym na względzie treść przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z analizy akt administracyjnych wynika, iż decyzja z dnia 26 maja 1993r. Nr [...] Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Rady Miejskiej, odmawiająca S. B. pomocy w postaci bezpłatnych świadczeń leczniczych, stała się prawomocna. Przedmiotem postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1998r. sygn. akt II SA/Gd 648/97/5 była kontrola decyzji SKO o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia 26 maja 1993r. wydanej przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Skarżący w postępowaniu zakończonym powyższym wyrokiem domagał się stwierdzenie nieważności powołanych powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 26 maja 1993r. podnosząc, że wskazana decyzja organu I instancji wydana została bez żadnej podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 kpa oraz art. 43 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji miał na uwadze art. 21 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz. U. 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zgodnie z którym w ramach kontroli był także zobligowany do zbadania, czy nie miało miejsce naruszenie prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu (art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA w związku z art. 51 tej ustawy). Sąd nie jest związany granicami skargi, a przy stwierdzeniu naruszenia prawa powodującego nieważność zaskarżonej decyzji nie jest związany nakazem reformationis in peius (art. 51 ustawy), co oznacza, że sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd z urzędu bada naruszenie prawa ustrojowego, materialnego i procesowego, także w niezaskarżonej części decyzji, postanowienia lub innego aktu. W obowiązującym wówczas stanie prawnym Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał stanowisko, w którym wskazywał, że oddalenie przez NSA skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu (art. 30 ustawy o NSA) w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001r. w sprawie sygn. akt II SA 517/00, Baza Lex Nr 51228, postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2001r. sygn. akt II SAB 278/00-287/00, niepublikowane). Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, jeżeli ktoś uważał, że prawomocne orzeczenie NSA narusza rażąco prawo lub interes Rzeczypospolitej Polskiej, miał prawo zwrócić się do właściwych organów z wnioskiem o wniesienie rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego, stosownie do treści art. 58 w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11 maja o NSA w zw. z art. 401 i in. kodeksu postępowania cywilnego). Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, żeby opisana wyżej procedura była przez skarżącego zainicjowana. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przytoczone wyżej poglądy orzecznictwa, zachowujące aktualność również w obecnym stanie prawnym, wynikającym zarówno z ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) jak i z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zm.). Oddalenie przez NSA skargi na niezgodność decyzji z prawem zamykać będzie organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go ocena prawną zawartą w wyroku sądu (art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ją poprzedzająca, z dnia 1 marca 2004r. Nr [...] naruszają prawo – zostały wydane w sprawie już prawomocnie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1998r. sygn. akt II S.A./Gd 648/97, a obejmującej kontrolą pod względem zgodności z prawem decyzji SKO Nr [...] z dnia 18 marca 1997r. Nie było więc dopuszczalne, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji w sytuacji, gdy kontrola legalności tej decyzji była przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym, który skargę oddalił. Działanie organu naruszyło zatem przepisy art. 157 § 1 i 2 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek skarżącego, datowany 28 czerwca 2003r., podlegał bowiem rozpatrzeniu stosownie do treści art. 157 § 3 kpa. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt c w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 powołanej wyżej ustawy, określającego czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Tym samym orzekanie o możliwości niewykonania wymienionych decyzji było bezprzedmiotowe.