II SA/Gd 508/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi L. G. i J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących L. G. i J. G. kwotę 500zł (pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. G. i J. G. wnieśli skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2013r., uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2013r., nakazującą inwestorowi S. N. rozbiórkę obiektu budowlanego stanowiącego samowolę budowlaną. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego: 1. wstrzymał prowadzone przez S. N. roboty budowlane związane z budową obiektu o konstrukcji z profili stalowych usytuowanego na działce nr [...] w głębi posesji przy ul. K. [...] i ul. K. [...] w G., obok budynku gospodarczego, bezpośrednio przy ogrodzeniu pomiędzy posesjami przy ul. K. [...] i ul. K. [...], realizowane bez pozwolenia na budowę 2. nakazał inwestorowi zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich 3. nałożył na inwestora obowiązek przestawienia w terminie do 15 marca 2013r. a) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, b) 4 egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę uprawnioną, c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Organ wskazał, że podczas wizji lokalnej stwierdził, że na terenie działki nr [...] jej współwłaściciel, wykonał w latach 1997-1998 obiekt budowlany o konstrukcji z profili stalowych krytych różnego rodzaju materiałem drewnianym (płyty meblowe) przykryty folią budowlaną i banerem reklamowym. Organ ustalił, że obiekt budowlany tworzą; elementy konstrukcyjne pionowe mocowane bezpośrednio w gruncie, połączone z elementami poziomymi za pomocą śrub metalowych, całość konstrukcji usztywniona poprzez zakotwienie elementów poziomych w ścianie zewnętrznej zlokalizowanego obok murowanego budynku gospodarczego, obiekt jest substandardem o gabarytach nieregularnych i wymiarach w rzucie ok. 2,50 m na 2,50 m. Obiekt jest użytkowany jako gospodarczy i służy do przechowywania przedmiotów gospodarstwa domowego. Organ ustalił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane polegające na budowie opisanego obiektu budowlanego można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, tymczasem inwestor zrealizował je bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji celem legalizacji budowy obiektu koniecznym było nałożenie na inwestora opisanych w postanowieniu obowiązków, z zastrzeżeniem, że w przypadku ich niewykonania w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o rozbiórce. W decyzji z dnia 7 stycznia 2013r.r. nr [...], wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art.48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 nr 243, poz. 1623 tekst jednolity ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał S. N. – rozbiórkę obiektu o konstrukcji z profili stalowych o wymiarach w rzucie ok. 2,50 m na 2,50 m, usytuowanego na działce nr [...] w głębi posesji przy ul. K. [...] w G., obok budynku gospodarczego, bezpośrednio przy ogrodzeniu pomiędzy posesjami przy ul. K. [...] i ul. K. [...] w G. Organ I instancji w uzasadnieniu powołał się na wyżej opisane postanowienie z dnia 7 stycznia 2013r. o nałożeniu obowiązków i ustalił, że nałożone obowiązki nie zostały wykonane. W związku z powyższym organ I instancji powołał się na przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiący że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, to jest rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. S. N. złożył odwołanie od tej decyzji, podnosząc że nie zgadza się z decyzją nakazującą rozbiórkę. W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że wydanie decyzji nie jest uzasadnione, albowiem decyzja o nakazaniu rozbiórki może dotyczyć obiektu budowlanego lub jego części, podczas gdy obiekt, którego rozbiórkę nakazano jest zwykłą, niewielkich rozmiarów wiatą pokrytą folią, wiata ta nie jest trwale połączona z gruntem i nie jest obiektem budowlanym, nie stanowi żadnego zagrożenia i nie może nikomu przeszkadzać, nadto jest zabezpieczona przed dostępem osób trzecich. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 29 maja 2013 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o braku podstaw do prowadzenia postępowania w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do obiektu o konstrukcji z profili stalowych pokrytego różnego rodzaju materiałem odpadowym (płyty meblowe, folia oraz baner reklamowy) o wymiarach w rzucie 2,50 m x2,50 m, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. K. [...] w G. Uzasadniając decyzję organ II instancji uznał, że konstrukcja składająca się z profili stalowych, kryta różnego rodzaju materiałem wtórnym (elementami starych mebli, folia budowlaną i banerem reklamowym) nie jest obiektem budowlanym, którego budowa podlega uregulowaniom zawartym w art. 48 lub 49 Prawa budowlanego. Organ powołał się na zakres przedmiotowy ustawy Prawo budowlane zawarty w art. 1 ust. 1 ustawy, który stanowi, że normuje ona działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziadzinach. Zatem warunkiem ingerencji organu administracji publicznej jest uznanie, że w konkretnej sprawie istnieje samowolnie zrealizowany obiekt budowlany, tj. zrealizowany bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia. Organ II instancji powołał się na słowniczek pojęć zawarty w art. 3, w tym definicje obiektu budowlanego, budynku, budowli oraz obiektu małej architektury. Organ I instancji uznał opisaną w uzasadnieniu decyzji konstrukcję za obiekt budowlany. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji wskazał, że ocena czy dany obiekt jest obiektem budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego musi być dokonana przy uwzględnieniu szeregu elementów takich jak wielkość, miejsce usytuowania oraz sposób wykorzystania i wpływu na ograniczenia prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego stanowisko organu I instancji, który opisaną konstrukcję składającą się z przypadkowych elementów wtórnych uznał za obiekt budowlany jest błędne. Omawiana konstrukcja która składa się z elementów stalowych kształtowników oraz rozmaitych materiałów odpadowych mogłaby ewentualnie być uznana za obiekt małej architektury, służący utrzymywaniu porządku, jednakże o ułomnym charakterze. Wbrew deklaracjom inwestora obiekt ten, mający w zamyśle służyć utrzymaniu porządku, w rzeczywistości powoduje bałagan i chaos przestrzenny. Gdyby nawet uznać przedmiot sprawy za obiekt małej architektury, to zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego budowa takiego obiektu jest zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego zgłoszenia wymaga jedynie budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Przedmiot postępowania znajduje się na terenie prywatnej działki inwestora, zatem jego budowa nie wymagała również zgłoszenia. W świetle powyższego organ II instancji uznał, że brak było podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. W skardze na powyższą decyzję L. G. i J. G. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaskarżonej decyzji zarzucając: 1. rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 pkt 3 i 4 w związku z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe uznanie, że sporny obiekt nie stanowi obiektu budowlanego, w szczególności budowli, podlegającego nakazowi rozbiórki i poprzez błędne uznanie, że obiekt ten jest obiektem małej architektury, który z uwagi na jego usytuowanie na prywatnej posesji nie podlega ingerencji organom nadzoru, 2. rażące naruszenie przepisów postępowania ; - poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania, w tym, zasady legalności art.6 kpa, zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasady pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli - art. 8 kpa, a także zasady przekonywania zawartej w art. 11 kpa i zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77 kpa; - poprzez wydanie decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 kpa ze względu na fakt, iż decyzja w istocie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego w wymaganej przepisami formie, co uniemożliwia kontrolę instancyjną jej legalności; - poprzez wydanie decyzji z naruszeniem art. 80 kpa, albowiem organ odwoławczy zaniechał oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego; - poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a nie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili szczegółowe uzasadnienie zgłoszonych zarzutów. Skarżący podnieśli, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż konstrukcja stanowi obiekt budowlany. Konstrukcja ta to funkcjonalnie rozumiana i przestrzennie wyodrębniona całość techniczno-użytkowa zorganizowana dla zaspokajania potrzeb inwestora. Służy mu ona jako obiekt gospodarczy wykorzystywany dla potrzeb składowania różnego rodzaju przedmiotów. Jest on trwale przytwierdzony do gruntu, na którym jest posadowiony, jak i do sąsiedniego obiektu budowlanego (kolejnej samowoli budowlanej) gdyż elementy konstrukcyjne spornego obiektu są mocowane w gruncie i połączone z elementami poziomymi za pomocą śrub metalowych, zaś przytwierdzenie do sąsiedniego obiektu budowlanego dokonane zostało za pomocą zakotwienia w jego ścianie zewnętrznej elementów poziomych, dzięki czemu uzyskał on zwiększoną sztywność i stabilność oraz większą trwałość, co przemawia za stałością niż tym tymczasowością konstrukcji. Organ II instancji nie przedstawił argumentacji, która zadecydowała o błędnym rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Organ II instancji mimo powołania się na kryteria ocenne, zaniechał dokonania oceny spornego obiektu poprzez pryzmat tychże kryteriów i nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie nie spełnia on kryteriów dla uznania go za obiekt budowlany, w szczególności za budowlę. Następnie skarżący szczegółowo przedstawili argumentację dotyczącą uznania spornego obiektu za obiekt budowlany, odpowiadający pojęciu budowli z uwagi na swoje cechy i funkcje decydujące o jego przeznaczeniu. Zarzucono, że organ odwoławczy wadliwie interpretuje pojęcie budowli zawarte w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a w zasadzie w zaskarżonej decyzji zaniechał on przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Tymczasem organ winien poczynić wszechstronne ustalenia dotyczące rzeczywistych cech i funkcji ocenianego obiektu. Powołując się na powyższe skarżący zarzucili naruszenie przez organ zasad postępowania administracyjnego przytoczonych w skardze. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 cytowanej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2013r r. uchylająca decyzję organu I instancji i orzekająca o braku podstaw do prowadzenia postępowania w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) zw. dalej ustawą, w odniesieniu do obiektu o konstrukcji z profili stalowych pokrytego różnego rodzaju materiałem odpadowym (płyty meblowe, folia, baner reklamowy) o wymiarach w rzucie 2,50 m x 2,50 m, usytuowanego na działce, przy ul. K. [...] w G. Wychodząc z tak zakreślonych granic kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie i zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z przyczyn dotyczących niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, dających podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie przy wydawaniu decyzji nieprawidłowych podstaw prawa materialnego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 kpa organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w stopniu pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności organ jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stawisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego(art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszystkich kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa) Zgodnie z treścią przepisu art. 3 pkt 1 ustawy przez obiekt budowlany należy rozumieć budynki, budowle i obiekty małej architektury. Stosownie zaś do przepisu art. 3 pkt 3 ustawy do budowli zalicza się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przepisy zawarte w art. 3 ustawy zawierają także definicję budowy. Z art. 3 pkt 6 wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o budowie-należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Przepis art. 29 określa rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. Z ustawy wynika generalna zasada, że roboty budowlane mogą być rozpoczęte po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji w sentencji zaskarżonej decyzji wskazał, że inwestor wykonał obiekt o konstrukcji z profili stalowych pokryty różnego rodzaju materiałem odpadowym. Jedyne ustalenie jakie poczynił w zakresie dotyczącym ustalenia czy obiekt ten jest obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę to wskazanie, że stanowisko organu I instancji, który sporną konstrukcję składająca się z przypadkowych elementów wtórnych uznał za obiekt budowlany jest błędne oraz ustalenie, że mógłby on być ewentualnie uznany za obiekt małej architektury służący do utrzymywania porządku. Jak to zasadnie podnieśli skarżący organ odwoławczy nie przedstawił merytorycznej argumentacji i nie uzasadnił swojego stanowiska kwestionującego ustalenie organu I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy, jak również skarżący powołali się na tę okoliczność, że ocena czy dany obiekt jest obiektem budowlanym wymaga ustalenia szeregu elementów, takich jak wielkość, miejsce usytuowania, sposób wykorzystania i wpływu na ograniczenia prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, rodzaju przyjętej konstrukcji. Mimo przywołania tych kryteriów organ nie poczynił żadnych ustaleń w powyższym zakresie. Nie został nawet w sposób pełny przedstawiony sposób wykonania obiektu, jego konstrukcji i usytuowania, organ nie ustalił, czy stanowi on wyodrębnioną całość techniczno-użytkową oraz jakiemu celowi służy. Rozpoznając zarzuty skargi podzielić należy stanowisko skarżących, że kwestionowany obiekt jest trwale posadowiony na gruncie i trwale przytwierdzony do sąsiedniego obiektu budowlanego-elementy spornego obiektu są mocowane w gruncie i połączone są za pomocą śrub metalowych, przytwierdzenie do sąsiedniego budynku nastąpiło za pomocą zakotwienia w jego ścianie zewnętrznej elementów poziomych spornego obiektu. Stanowi on funkcjonalną, przestrzennie wyodrębnioną całość techniczno-użytkową dla zaspokajania potrzeb inwestora, któremu służy jako obiekt gospodarczy do składowania różnych przedmiotów. Konstrukcja uznana przez organ I instancji za obiekt budowlany, umożliwia zatem prawidłowe korzystanie z niego jako obiektu gospodarczego, zgodnie z jego przeznaczeniem ( jako miejsce składu przedmiotów gospodarstwa domowego). W istocie zatem sporny obiekt jest obiektem budowlanym i odpowiada pojęciu budowli z uwagi na jego cechy i pełnioną funkcję. Przy czym do rozważenia pozostało czy stanowi on samodzielny obiekt budowlany czy też rozbudowę już istniejących na działce inwestora budynków gospodarczych poprzez wykonanie obiektu dobudowanego do istniejącego już budynku. Powyższe jednak nie ma decydującego znaczenia, gdyż zarówno wzniesienie budowli o charakterze obiektu budowlanego – budowli pełniącej funkcję składu jak też rozbudowa, np. poprzez dobudowę do istniejącego budynku wymają uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy całkowicie pominął usytuowanie spornego obiektu na działce inwestora w stosunku do innych znajdujących na niej, kwestię trwałego połączenia spornego obiektu z innym (innymi) znajdującym się na tej samej działce. Skoro inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę powyższego obiektu, to obiekt ten powstał w warunkach samowoli budowlanej. Wprawdzie zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 10m², przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekroczyć 1 na każde 500m², a pow. działki nie może być mniejsza niż 500 m² - to w rozpatrywanej sprawie wybudowany przez inwestora obiekt -skład gospodarczy nie spełnia powyższego kryterium, nie jest bowiem budynkiem wolnostojącym. Reasumując, kontrolując zaskarżoną decyzję PWINB Sąd stwierdził, iż narusza ona prawo, w szczególności zaś przytoczone wyżej przepisy postępowania w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy. Podejmując kolejne rozstrzygniecie w sprawie organ odwoławczy uwzględni poczynione wyżej wskazania i ponownie rozpozna sprawę samowolnie wykonanych robót. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec uwzględnienia skargi sąd zasądził na rzecz skarżących, na podstawie art. 200 ww. ustawy, kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi.