II SA/Gd 51/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta z dnia 10 listopada 2011 r., nr [...]; 2. określa, że postanowienia wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 listopada 2011r., wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 7 § 2, art. 119 § 2 i art. 121 § 1, § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nałożył na J. P. grzywnę w wysokości 18.209 zł - w celu wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr 2/09 z dnia 18.04.2006r., w terminie do dnia 21.12.2011r. ( rozbiórka budynku gospodarczego o wymiarach 6,95x3,43m, wybudowanego na działce nr 617/1 przy ul. P. 10 w S.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż obowiązek rozbiórki wskazanego obiektu wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2005r. nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 maja 2005r. Decyzja z dnia 7 lutego 2005r. jest ostateczna i podlega wykonaniu. Upomnieniem z dnia 8 lipca 2005r.wezwano zobowiązanego do wykonania obowiązku. Następnie tytułem wykonawczym z dnia 18 kwietnia 2006r. wszczęto postępowanie egzekucyjne. Organ wskazał nadto, że było prowadzone postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, które zakończyło się decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 20010r., który odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 11 maja 2005r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję. Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została oddalona wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1804/10. Wysokość grzywny w celu przymuszenia ustalono na podstawie art. 121 § 1, § 4 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na kwotę 18209zł zł mnożąc 1/5 z powierzchni zabudowy 23,84m² ( 6,95m x 3,43m ), z ceną 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2011r. – 3819zł/m² (zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25 sierpnia 2011r. r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2011 r. ). W zażaleniu na powyższe postanowienie J. P. wniósł o umorzenie postępowania wskazując, iż dotyczy ono obowiązku rozbiórki budynku w sytuacji, gdy wymagalność tego obowiązku nie jest ostateczna. Organ pozostaje bowiem w bezczynności w sprawie rozpoznania jego wniosku o legalizację budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 stycznia 2012r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r, nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1964 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 lutego 2005r. nakazał zobowiązanemu rozebrać budynek gospodarczy o wymiarach 6,95x3,43m, wybudowany na działce nr [...] przy ul. P. w S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 maja 2005r. Zobowiązany nie wywiązał się z powyższego obowiązku pomimo przesłanego mu upomnienia. W konsekwencji powyższego organ pierwszej instancji wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając tytuł wykonawczy i miał prawo do nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku. Organ II instancji wskazał, że z godnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów służących do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna jest nakładana. Ustalono, że zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25 sierpnia 2011r. cena ta wynosiła 3819zł Powołując się na powyższe organ odwoławczy ustalił, że kwota grzywny została przez organ I instancji naliczona prawidłowo i wynosi 18.209zł. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu stwierdzono, że decyzja nakazująca rozbiórkę stała się ostateczna w dniu 11 maja 2005r. Zatem skarga do sądu na bezczynność organu w sprawie legalizacji budynku nie może mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Natomiast zgodnie z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. W skardze na powyższe postanowienie skarżący J. P. wniósł o jego uchylenie, jak również o uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2011r. Skarżący wskazał, że podejmuje przewidziane prawem kroki kwestionujące obowiązek rozbiórki budynku, gdyż złożył wniosek o jego legalizację, który dotychczas nie został rozpoznany, nadto skarżący wniósł zarzuty i zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które również nie zostały dotychczas rozpoznane. Powołując się na powyższe skarżący wskazał, że w tych okolicznościach nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest przedwczesne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, tak jak w niniejszej sprawie, iż sąd może uwzględnić skargę z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Skarga jest zasadna, choć z przyczyn innych niż wskazane w skardze. Grzywnę w celu przymuszenia w niniejszej sprawie nałożono na skarżącego na podstawie art. 121 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm. ). Przepis ten stanowi: § 1. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. § 2. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 30.000 zł. § 3. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – 200.000 zł. § 4. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. § 5. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z powyższego wynika, że § 4 dotyczy wyłącznie sytuacji, kiedy egzekucja ma na celu spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Przepis ten ma więc charakter lex specialis. Pod względem przedmiotowym jeszcze bardziej zawężone działanie ma § 5 tego artykułu, gdyż może on mieć zastosowanie tylko w razie "przymusowej rozbiórki budynku lub jego części". Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierają definicji pojęcia "budynek". Z tych względów dla prawidłowej wykładni tego pojęcia użytego w § 5 należy stosować definicje ustawowe zawarte w innych przepisach. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) w art. 3 pkt 2 ustawodawca wskazał, iż pod pojęciem "budynku" należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 omawianej ustawy. Przepis ten ustanawia sposób obliczania wysokości grzywny; wysokość ta nie jest przez ustawodawcę ograniczona górnymi granicami, jak to przewidziano w innych przypadkach (§ 2 i 3), nie można więc tu dopuścić do stosowania wykładni rozszerzającej. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2002 roku, sygn. IV SA 122/01, ONSA 2004/2/50). Wobec powyższego w niniejszej sprawie organ powinien w pierwszej kolejności przy nakładaniu grzywny ustalić, czy nakaz dotyczy rozbiórki budynku czy też innego obiektu budowlanego. Z akt niniejszej sprawy, a zwłaszcza z uzasadnień wydanych postanowień nie wynika, aby ta okoliczność była przedmiotem ustaleń organów nakładających grzywnę. Ustaleń tych wobec ich niedokonania przez organy administracji nie może dokonać Sąd, albowiem stosownie do przytoczonej regulacji Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem. Wobec braku takich ustaleń w tym zakresie Sąd nie może takiej oceny zgodności z prawem dokonać. W ocenie Sądu, z przyczyn wyżej omówionych, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, co obligowało Sąd do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali, czy obiekt budowlany, którego dotyczy nakaz rozbiórki jest budynkiem, czy też innym obiektem budowlanym i w zależności od dokonanych ustaleń nałoży grzywnę na podstawie właściwych przepisów. Jeżeli nakaz dotyczy rozbiórki budynku organ ponownie zastosuje przepis art. 121 § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeżeli natomiast nakaz rozbiórki dotyczy obiektu budowlanego nie będącego budynkiem organ nałoży grzywnę na podstawie art. 121 § 2, § 3 i § 4 tej ustawy. Należy bowiem wskazać, iż pomimo naruszenia przez organy przy nakładaniu grzywny przepisów prawa skarżący jest w dalszym ciągu zobowiązany do wykonania decyzji z dnia 7 lutego 2005r. nakazującej mu rozbiórkę budynku gospodarczego a podniesione w skardze zarzuty nie mają wpływu na istnienie tego obowiązku. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Decyzja o nakazaniu rozbiórki jest bowiem ostateczna, w konsekwencji podlega wykonaniu. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż uchylone postanowienia nie mogą być wykonane. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ww. ustawy zasądził na rzecz skarżącego kwotę 100zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu sądowego.