II SA/Gd 510/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. na postanowienie Wojewody z dnia 4 czerwca 2014 r. [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Postanowieniem z 4 czerwca 2014 r. Wojewoda uchylił postanowienie Starosty z 11 marca 2014 r., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z 1 lipca 2010 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych A1 i A2 wraz z infrastrukturą: przyłączami wody i kanalizacji sanitarnej, kablową siecią energetyczną nN, kablową siecią energetyczną nN - oświetleniem, układem drogowym oraz siecią kanalizacji deszczowej, na działkach nr [...]-[...] (wydzielonych z działki nr [...]) i nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) przy ulicy A. w miejscowości K., gmina K. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że 29 stycznia 2014 r. do Starosty wpłynął wniosek L. Ł. o wznowienie postępowania zakończonego wyżej przytoczoną decyzją z dnia 1 lipca 2010 r.. Postanowieniem z 11 marca 2014 r. Starosta, na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 61 § 1, art. 61a k.p.a., odmówił wznowienia postępowania uznając, że wnioskodawczyni nie jest jego stroną, zatem nie może skutecznie domagać się jego wznowienia. Wojewoda podkreślił, że postępowanie o wznowienie postępowania w trybie art. 145 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest dwuetapowe. W pierwszym etapie, tzw. postępowaniu rozpoznawczym, organ bada swą właściwość oraz formalne podstawy wznowienia postępowania, tj. czy decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, czy wniosek pochodzi od strony, czy powołuje ona podstawy wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz, czy zachowany został termin określony w art. 148 § 1 k.p.a., przewidziany na złożenie podania o wznowienie postępowania. Dopiero pozytywna weryfikacja powyższych przesłanek pozwala organowi na przeprowadzenie kontroli postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku, gdy powołaną we wniosku podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie, czy wnioskodawca dochował terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a.. Termin ustanowiony tym przepisem prawa ma charakter terminu prekluzyjnego, a jego dochowanie musi być udowodnione przez stronę, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tym zakresie. Po pozytywnej weryfikacji powyższej przesłanki należy wznowić postępowanie, i dopiero na tym etapie zbadać, czy wnioskodawca jest w rzeczywistości stroną postępowania. Tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź niezachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania (wyrok NSA z 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98). W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a.. W świetle art. 149 § 2 k.p.a. ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu jest niedopuszczalna, gdyż ustalenia, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Czynności proceduralne organu po złożeniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie są podejmowane jego wznowienia, aż do wydania postanowienia wszczęciu postępowania wznowieniowego. Bieg miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 146 § 1 pkt 4 k.p.a. rozpoczyna się w dniu, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Strona, która nie brała udziału w postępowaniu, obowiązana jest wykazać, kiedy dowiedziała się o decyzji w sposób na tyle sprecyzowany, by możliwe było ustalenie, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym powzięła wiadomość o wydaniu decyzji. Z akt sprawy wynika natomiast, że L. Ł. oświadczyła, iż w dniu 18 stycznia 2014 r., na zebraniu Wspólnoty Mieszkaniowej właścicieli lokali położonych ulicy A. [..], A. [...], Z. w K. powzięła informację o decyzji Starosty z 1 lipca 2010 r.. Jako dowód potwierdzający powyższą okoliczność powołała zeznania osób uczestniczących w zebraniu tj. S. S., J. P. i M. Ł. Do akt sprawy nie dołączono jednakże dowodu potwierdzającego, że takie zebranie miało miejsce, nie przesłuchano także wskazanych świadków. W konsekwencji organ pierwszej instancji nie zbadał, czy skarżąca zachowała ustawowy termin do wniesienia podania, o którym mowa w art. 148 k.p.a.. W przekonaniu organu odwoławczego ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kwestii zachowania przez L. Ł. terminu określonego w art. 148 k.p.a.. Skargę na powyższe postanowienie wniosło A. domagając się jego uchylenia. Zarzuciło naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a., mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, polegające na niezasadnym uznaniu, że organ I instancji winien był zbadać czy wnioskodawca ma przymiot strony postępowania dopiero po wznowieniu postępowania i tym samym nie był uprawniony z uwagi na brak przymiotu strony odmówić wznowienia postępowania, a także nieuwzględnieniu przez organ II instancji, że samo niewskazanie i nieudowodnienie przez wnioskodawcę w podaniu o wznowienie postępowania interesu prawnego wykluczało uznanie go za stronę i uzasadniało odmowę wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. stosowanego odpowiednio po myśli art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęte tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a.. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji lub też postanowienia podjętych w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania orzeczenia tego typu. Taki rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie orzeczenia kasacyjnego zarówno w przypadku, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie było dotknięte jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27 października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia uznać należy za prawidłowe. W sprawie będącej przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia za zasadne należy uznać ustalenie Wojewody, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dotknięte było bowiem uchybieniami, szczegółowo wskazanymi w motywach zaskarżonego postanowienia. Postanowienie organu I instancji wydane zostało na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest zaś możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145a § 2 k.p.a. Strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wznowienie postępowania w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art.145 § 1 pkt 4, od dnia w którym dowiedziała się o decyzji. Należy przy tym przyjąć, że zachowanie terminu miesięcznego musi być przez stronę udowodnione. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że samo oświadczenie strony o dacie i okoliczności powzięcia informacji o wydaniu ostatecznej decyzji nie wyklucza przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, a wręcz obliguje organ do weryfikacji prawdziwości takiego oświadczenia. Jak zatem trafnie podniesiono w motywach zaskarżonego postanowienia, organ I instancji winien był ustalić czy wnioskodawczyni zachowała termin do złożenia wniosku. Wskazane wyżej okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w znacznej części a w konsekwencji – prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. dla podjętej rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Odnosząc się natomiast do wywodów skargi wskazać należy, że badanie przymiotu strony wnioskującej o wznowienie może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu. Wcześniej orzekające organy mogą jedynie skontrolować, czy podanie o wznowienie wskazuje na ustawową przesłankę wznowienia oraz czy zostało wniesione w terminie. Przedwczesne jest dokonywanie na etapie wszczęcia postępowania wznowieniowego oceny, czy wnioskodawczyni przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ocena wypełnienia tej przesłanki następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, a nie na etapie postępowania wstępnego (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., II OSK 2397/11, Lex nr 1337356). Niedopuszczalna była więc ocena Starosty dokonana w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania, że wnioskodawczyni w nie przysługiwał przymiot strony w zakończonym decyzją z 1 lipca 2010 r. postępowaniu. Oceny tej organ będzie mógł dokonać po wszczęciu postępowania wznowieniowego, jeżeli uzna, że wniosek L. Ł. został wniesiony z zachowaniem terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.