II SA/Gd 510/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P.J. na uchwałę Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia 10 stycznia 2024 r., nr LXXVI/1190/2024 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu P. J. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. P. J. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej Władysławowa nr LXXVI/1190/2024 z dnia 10 stycznia 2024 roku - Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Władysławowo (dalej jako: Studium), domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], znajdującej się na terenie oznaczonym jako ZU – tereny zieleni urządzonej. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny poprzez uniemożliwienie realizowania przysługującego mu prawa własności odnośnie zagospodarowania działki nr [...], obręb [...] we W., znajdującej się terenie, dla którego w Studium przewidziano wyłącznie tereny zieleni urządzonej. Jak podkreślił, co prawda tereny te – zgodnie z zapisami Studium, mogą być wykorzystywane na cele sportu, rekreacji i kultury fizycznej, ale z zakazem sytuowania budynków. Natomiast wcześniej obowiązujące studium zakładało dla tych terenów przeznaczenie pod mieszkalnictwo. Uzasadniając swoją legitymację do zaskarżenia Studium strona powołała się na poglądy orzecznictwa, że fakt, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego nie uzasadnia twierdzeń, że nie może kształtować sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych jego zakresem. Skoro zapisy studium w myśl art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977) – w skrócie "u.p.z.p.", mogą a nawet muszą mieć odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to tym samym z zapisów studium pośrednio wynikać może naruszenie interesu prawnego. Ustalenia studium co prawda nie mają kategorycznego charakteru i cechuje je ogólnikowość, to jednak zapisy te mogą na dalszym etapie prowadzenia planowania przestrzennego przez gminę (uchwalenie planu miejscowego) doprowadzić do określenia na nowo sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych wcześniejszymi zapisami studium. Także umieszczenie w studium zakazu zabudowy nieruchomości sprawia, że ustalenia w nim zawarte nabierają bardzo konkretnego znaczenia dla wykonywania prawa własności, gdyż jego ustalenia przesądzają o sposobie wykonywania własności w razie uchwalenia planu miejscowego. W skardze wskazano też, że w uchwale Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 13 września 2006 r., nr XLV/514/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru oznaczonego symbolem [...] we W. w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] (dalej w skrócie jako plan miejscowy albo MPZP), dla terenu 11 ZP, US - obejmującego działkę skarżącego nr [...], przewidziano - obok zieleni parkowej, również przeznaczenie na usługi sportu. Natomiast tereny niezabudowane, podzielone na działki budowlane, przylegające do działki skarżącego od strony południowo - zachodniej, zachodniej i północno - zachodniej (objęte planem dla obszaru oznaczonego symbolem [...] we W.) przeznaczone są na: MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, MP - tereny zabudowy pensjonatowej, MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Skarżący zaznaczył jednak, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - nieprawomocnym wyrokiem z 30 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 285/23, stwierdził nieważność tej uchwały w części dotyczącej jego działki nr [...], obręb [...] we W.. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wejherowo wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu na wstępie zaznaczyła, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego postanowienia nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a co za tym idzie nie sposób mówić o ziszczeniu się przesłanek wskazanych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) – w skrócie u.s.g. Ustalenia studium należy traktować jako wytyczne do opracowania planu miejscowego, a zakres związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od samego brzmienia studium i może on być silniejszy lub słabszy. Stwierdziła też, że podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne, gdyż dla zaistnienia interesu prawnego nie wystarczy powoływanie się na to, że zaskarżone Studium zawiera postanowienia odmienne niż poprzednio uchwalone studium. Jak wyjaśniła dalej Rada, zaskarżone przeznaczenie działki skarżącego w Studium uwzględnia dotychczasowe użytkowanie terenu oraz przeznaczenie obszaru określone w obowiązującym dla ww. nieruchomości miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 13 września 2006 roku. Jednocześnie zauważyć należy, że - na skutek skargi kasacyjnej Gminy W., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 października 2023 r., sygn. II SA/Gd 285/23, którym stwierdzono nieważność ww. uchwały o planie miejscowym w części dotyczącej działki skarżącego nr [...], obręb [...] we W., został przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 27 stycznia 2026 roku, sygn. II OSK 297/24, uchylony, a skarga P. J. na plan miejscowy została oddalona. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki skarżącego nr [...], którą plan miejscowy, zgodnie z § 6 ust. 3, przeznacza pod zieleń urządzoną, określając ją jako teren 11.ZP,US, tj. teren stanowiący zespół parkowo-rekreacyjno-sportowy ogólnodostępny. Jak dalej wyłożył NSA, obszar 11.ZP,US ma stanowić ogólnodostępny park, na terenie którego mogą być świadczone usługi sportu i rekreacji na zasadach szczegółowo określonych w § 14 ust. 8 planu miejscowego. "Takie przeznaczenie pozostaje również w zgodzie z § 4 ust. 1 tiret piąte i siódme, gdzie zdefiniowano symbole "ZP" oraz "US" jako odpowiednio "tereny zieleni" oraz "tereny sportu i rekreacji". W tym kontekście w pełni racjonalne jest wyłączenie zabudowy kubaturowej oraz możliwości sadzenia drzew." (vide uzasadnienie omawianego wyroku NSA). NSA uznał nadto, że teren 11.ZP,US jest skomunikowany z drogą publiczną za pośrednictwem terenu parkingu dla samochodów osobowych i autobusów (12 PP, § 14 ust. 8 lit. f planu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż akty prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Władysławowa nr LXXVI/1190/2024 z dnia 10 stycznia 2024 roku - Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Władysławowo (dalej jako: Studium). Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jego działki nr [...], znajdującej się na terenie oznaczonym jako ZU – tereny zieleni urządzonej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że z uwagi na jej materię, zaskarżona uchwała co do zasady jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej i z tego względu podlega kognicji sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie opiera się na treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.). Legitymacja skargowa oparta na przepisie 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter szczególny, odmienny od legitymacji jaką trzeba się wykazać przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, Sąd zobligowany był w pierwszej kolejności skontrolować, czy skarga pochodzi od osoby uprawnionej do jej złożenia. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. W orzecznictwie dotyczącym art. 101 ust. 1 u.s.g. przyjmuje się, że podmiot skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także - zaistniałym w dacie wnoszenia skargi i orzekania przez sąd - naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu, a nie tylko zaistnienia tego interesu prawnego. Interes prawny podmiotu skarżącego, o jakim traktuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi przy tym wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. O interesie prawnym można mówić bowiem tylko wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa materialnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2000/21; WSA w Krakowie z 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 750/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.plCBOSA). Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, LEX nr 1689510). Przy tym naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, nie ewentualne czy też przyszłe, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienie, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej (por. wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, CBOSA). Od tak rozumianego interesu prawnego należy natomiast odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego - z przepisu prawa - nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. W konsekwencji, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok NSA 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/11; z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18 i powołane tam stanowisko doktryny; A. Matan [w]: Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021, art. 101). Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie ma bowiem charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Dopiero ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale - jak już wskazano, powinno być realne i aktualne (por. też wyroki NSA z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; z 31 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2933/14; postanowienia NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 155/16; z 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2939/24, CBOSA). Z uwagi więc na kwalifikowany charakter legitymacji skargowej w odniesieniu do uchwał organu gminy należy podzielić stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę co do niespełnienia po stronie skarżącego przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g. przesłanek wniesienia skargi. Należy bowiem podkreślić, że skarżący kwestionuje ustalenia Studium z 2024 roku odnośnie przeznaczenia terenu, na którym znajduje się należąca do niego działka, jako ZU – tereny zieleni urządzonej. Takie przeznaczenie, zgodnie z twierdzeniami Rady, uwzględnia dotychczasowe planistyczne przeznaczenie działki określone w uchwale Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 13 września 2006 r., nr XLV/514/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru oznaczonego symbolem [...] we W. w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...]. Plan ten został skontrolowany przez NSA i jego zapisy - odnośnie działki skarżącego, zostały uznane za zgodne z prawem. Wobec tego zaskarżone Studium nie narusza interesu prawnego skarżącego, ponieważ to obowiązujący plan miejscowy – jako akt prawa miejscowego, kształtuje jego sytuację prawną, w tym sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej jego własność. Kryterium "interesu prawnego" z art. 101 ust. 1 u.s.g. ma bowiem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem, którego tutaj nie ma. Odnosząc się do wskazywanych przez skarżącego poglądów orzecznictwa dopuszczających możliwość zaskarżania studium należy wyjaśnić, że w obecnym stanie prawnym poglądy te zdezaktualizowały się, gdyż stanowiący ich podstawę przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. obowiązywał do 24 września 2023 r. Cały art. 9 u.p.z.p. został uchylony przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688; w skrócie "ustawa zmieniająca u.p.z.p.") zmieniającej u.p.z.p. z dniem 24 września 2023 roku. Trzeba też mieć na uwadze, iż zgodnie z obecnym brzmieniem art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej u.p.z.p., studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 roku. Brak jest zatem jakichkolwiek możliwości prawnych aby na podstawie zaskarżonego Studium został uchwalony nowy plan miejscowy obejmujący działkę skarżącego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego i z tej przyczyny – na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. - skargę odrzucił.