II SA/Gd 511/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2006 r., nr [...], 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 29 grudnia 2006 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło B.J. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31października 2001 r. Nr [...] w przedmiocie wydania na wniosek M.S. – T. zezwolenia na usunięcie drzew, klonów pospolitych oznaczonych nr 1 - 7 rosnących na terenie posesji przy ul. M. 3 w S. działek nr[...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawczyni B.J. nie posiada legitymacji strony do inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wnioskodawczyni nie wykazała, ze względu, na jaki swój (konkretny, aktualny, bezpośrednio jej dotyczący, znajdujący swoje uzasadnienie w konkretnym przepisie prawa) interes prawny lub obowiązek żąda wzruszenia - w nadzwyczajnym trybie administracyjnym stwierdzenia nieważności - ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2001 r. Organ wskazał, iż z materiału dowodowego w niniejszej sprawie wynika, iż wnioskodawczyni jest współwłaścicielem położonej w S. przy ul. A. 10, tj. działki [...], stanowiącej nieruchomość graniczącą z jedną z działek, których dotyczy przedmiotowa decyzja, fakt ten nie legitymuje jej jednak do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ stwierdził, iż B. J. nie posiadała przymiotu strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2001 r. Zgodnie, bowiem z art. 47e ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Z 2005 r. Nr 113, poz. 954 ze zm.) to władający nieruchomością obowiązani byli do utrzymywania we właściwym stanie drzew oraz krzewów rosnących na nieruchomościach będących w ich władaniu (ust.1), zaś usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości mogło nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wydanym na wniosek władającego. Z materiału dowodowego nie wynika, by Pani B.J. była wówczas osobą władającą nieruchomością objętą zezwoleniem na wycinkę drzew (obejmującą działki o nr [...] w S. przy ul. M. 3), zaś żadne z drzew przeznaczonych do wycięcia nie znajdowało się choćby na granicy nieruchomości władanej (współwładanej) przez tę osobę. Organ stwierdził, iż B.J. nie mogła być adresatem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2001 r. a więc i stroną postępowania w tej sprawie. Organ uznał, iż w sprawie zezwolenia na wycinkę drzew na działkach nr [...], położonych w S. przy ul. M. 3, B.J. posiadała, co najwyżej interes faktyczny (zmiana widoku, krajobrazu związanego z wycinką drzew), który nie uzasadnia uznania jej za stronę postępowania administracyjnego. Zdaniem organu od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może jednak swojego interesu poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby - w takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. Uznając, iż wnioskodawczyni nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2001 r. orzekającej o wydaniu zezwolenia na usunięcie drzew, organ działając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania. Skarżąca B.J. złożyła wniosek ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, iż przy wydawaniu wskazanej decyzji organ błędnie przyjął założenie, że stroną postępowania jest wyłącznie wnioskujący o wydanie decyzji. Skarżąca wskazała na nieustalenie jej interesu prawnego jako strony uprawnionej do udziału w tym postępowaniu i podniosła zarzuty naruszenia szeregu aktów prawnych, w tym ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (t.j.: Dz. U. 1999 r. Nr 98 poz. 1150 ze zm.) Skarżąca powołała się ustawowy nakaz ochrony widoku na zabytek, wynikający z art. 27 tej ustawy. Zarzuciła ona zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i wniosła o przeprowadzanie postępowania dowodowego. Skarżąca wskazała, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2001 r. została wydana bez podstawy prawnej przez organ nieuprawniony do wydawania decyzji dla terenu wpisanego do rejestru zabytków. Pozwolenie na wycinkę drzew dotyczy działki budowlanej [...] i nieruchomości gruntowej [...] przy ul. M. 3, znajdujących się łącznie z jej nieruchomością A. 10 i sąsiednimi, w granicach zespołu urbanistycznego, wpisanego do woj. rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia 12 lutego 1979 r. Ponadto nieruchomość przy ul. A. 10, ze względu na swe "walory historyczno-przestrzenne" została objęta ścisłą ochroną konserwatorską i wpisana do woj. rejestru zabytków decyzją indywidualną nr [..] z dnia 29 stycznia 1991 r Nieruchomość ta, obejmująca zabytkowy park i zabytkowy budynek o funkcji użyteczności publicznej graniczy od strony północnej z działką [..]. Tryb postępowania w sprawie pozwolenia na usunięcie drzew z terenu wpisanego do rejestru zabytków określał art. 47 e ust 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydawał wojewódzki konserwator zabytków. Decyzją z dnia 13 kwietnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję tegoż organu z dnia 29 grudnia 2007 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2001 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew. W uzasadnieniu organ podtrzymał w pełni argumentację zawartą w decyzji z dnia 29 grudnia 2007 r. Nadto organ wskazał, iż jedynie nieruchomość B.J. objęta jest wpisem do rejestru zabytków, brak jest zatem podstaw do kwestionowania właściwości organu, który wydał decyzję o zezwoleniu na wycinkę drzew. B.J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, że nie powinna ona być stroną postępowania o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew. Skarżąca wskazała na wadliwość ustalenia organu, że jedynie jej nieruchomość jest wpisania do rejestru zabytków, bowiem obie nieruchomości należą do tego samego zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego, wpisanego do wojewódzkiego rejestru zabytków pod nr 771. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje dotychczasowe argumenty i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu, wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. było stwierdzenie braku legitymacji skarżącej do wszczęcia postępowania, z uwagi na brak przymiotu strony tego postępowania. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zezwoleniu na wycięcie drzew. Okoliczność ta nie wyłącza jednak możliwości złożenia przez nią wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92 ONSA 1995/32). Dotyczy to również osób, które zostały niezasadnie pominięte w toku postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Okoliczność, iż osobom takim przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie wyłącza ich uprawnienia do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, opartego na przesłankach wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji wywiera bowiem odmienne, dalej idące skutki od uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Organ administracji winien zatem dokonać oceny, czy skarżąca jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Za niesłuszne uznać należy stanowisko organu, iż fakt, że skarżąca nie mogła być adresatem wydanej decyzji, wyłączał jej uprawnienia do występowania w postępowaniu. Skarżąca mogła bowiem wziąść udział w postępowaniu w charakterze jego uczestnika, o ile dotyczyło ono jej interesu prawnego. Interes prawny strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynikać winien z przepisów prawa materialnego, normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Organ administracji wskazując, iż skarżąca może mieć w niniejszej sprawie wyłącznie interes faktyczny dotyczący zmiany krajobrazu w wyniku wycinki drzew, nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej w S. przy ul. A. 10, bezpośrednio graniczącej z nieruchomością przy ul. M. 3, na której rosły drzewa, podlegające wycince. Nieruchomość przy ul. A. 10, decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków z dnia 29 stycznia 1991 r. została pod Nr A-1094 wpisana do rejestru zabytków województwa gdańskiego. Wpis obejmował cały obszar nieruchomości - budynek willowy wraz z ogrodem. W dacie wydania decyzji o zezwoleniu na wycięcie drzew z nieruchomości przy ul. M.3 obowiązywała ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (t.j. Dz. U. Nr 98 z 1999 r. poz. 1150 ze zm., zwana dalej ustawą). Zabytek wpisany do rejestru zabytków stanowił dobro kultury, podlegające ochronie prawnej na podstawie przepisów tej ustawy (art. 4 pkt 1 ustawy). W art. 1 ust. 3 i art. 25 ust. 1 ustawy ustawodawca nałożył na właścicieli i użytkowników obowiązek utrzymania należących do nich dobór kultury we właściwym stanie i dbania, w zakresie określonym przepisami prawa, o jego zachowanie. Uznając, iż ochrona dóbr kultury wymaga stosownego zagospodarowania przestrzeni sąsiadującej z obiektami i terenami, które stanowią przedmiot ochrony jako dobra kultury, ustawodawca poddał ochronie nie tylko sam zabytek, lecz również jego otoczenie. Przepis art. 27 ust. 1 i 3 ustawy obejmował ochroną prawną także otoczenie zabytku, ograniczając możliwość przeprowadzania robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek. Brak sprecyzowania charakteru tych robót uzasadnia przyjęcie, iż dotyczył on wszelkich robót, wywołujących wskazane w przepisie skutki, w tym robót związanych z wycinką drzew. Przepis ten wprowadzał obowiązek uzyskania na przeprowadzenie takich robót zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy przewidywał sankcję za naruszenie tego przepisu, polegającą na nakazie przywrócenia otoczenia do stanu poprzedniego. Otoczenie zabytku stanowią działki okalające nieruchomość gruntową wpisaną do rejestru zabytków, a stan zagospodarowania tych działek może w istotny sposób wpływać na widok na zabytek. Dotyczy to przede wszystkim przede wszystkim ich zabudowy, wpływ na widok zabytku może także niewątpliwie wywierać istniejące na działkach sąsiednich zadrzewienie. Ustawodawca uznał stan zadrzewienia nieruchomości podlegającej wpisowi do rejestru zabytków za istotny element zagospodarowania przestrzeni, przekazując kompetencje w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków (art. 47e pkt 3 obowiązującej w dacie wydawania decyzji z dnia 31 października 2001 r. ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody t.j. Dz. U. Nr 99 z 2001 r. poz. 1079 ze zm.). Niewątpliwie w konkretnych przypadkach, usunięcie wieloletniego drzewostanu z nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością wpisaną do rejestru zabytków może doprowadzić do zeszpecenia otoczenia zabytku, zmieniając kompozycyjne walory przestrzeni. Właścicielowi nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków przyznać należało w takich sytuacjach prawo do udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie o zezwolenie na wycięcie drzew. Interes prawny takiego podmiotu w ochronie widoku na zabytek miał bowiem oparcie w normie art. 25 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 3 ustawy. Okoliczności te nie zostały przez organ rozważone, a naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy organ administracji odmówił wszczęcia postępowania, zbędne było dokonywanie przez niego oceny zasadności zarzutu skarżącej odnośnie braku istnienia podstawy stwierdzenia nieważności z uwagi na wydanie decyzji z naruszeniem właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) Na marginesie wskazać jednak należy, iż organ administracji pominął okoliczność, że teren nieruchomości przy ul. M. 3 w S. został wpisany do rejestru zabytków jako zespół architektoniczno – urbanistyczny i nie ustosunkował się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego w zakresie rozstrzygnięcia sporów kompetencyjnych dotyczących właściwości organu w sprawach o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew na terenach wpisanych do rejestru zabytków jako zespoły architektoniczno – urbanistyczne (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r. syg. akt II OW 6/06 Lex Nr 209441 i dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt II OW 52/2006 Lex Nr 295009). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 29 grudnia 2006 r. . W toku ponownego postępowania organ administracji, zgodnie z art. 7 k.p.a. dokona szczegółowych ustaleń umożliwiających stwierdzenie, czy wycięcie drzew mogło wpłynąć na zeszpecenie widoku na zabytek. Jeżeli tak, zgodnie z dokonaną przez Sąd oceną prawną w niniejszej sprawie, organ winien uznać, iż skarżąca posiada legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wydanej w postępowaniu, którego winna być stroną z mocy art. 25 ust.1 ustawy o ochronie dóbr kultury. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, iż obecnie kwestia ważności decyzji z dnia 31 października 2001 r. podlegać będzie przez organ administracji badaniu w związku z złożonym przez prokuratora w trybie art. 184 k.p.a. sprzeciwem, w którym podniesiono zarzut nieważności decyzji z uwagi na naruszenia przepisu art. 47 e ust. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu, kwotę 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika i kwotę 17 zł tytułem uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa. Sąd nie zawarł w treści wyroku orzeczenia przewidzianego art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem zaskarżona i uchylona decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania nie podlegała wykonaniu.