II SA/Gd 511/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 27 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. Marszałek Województwa, działając na wniosek Wójta Gminy, postanowieniem z dnia 29 września 2009 r. nr [...] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie krzyża drewnianego przydrożnego na terenie części działki nr 225, położonej w miejscowości G. w gminie S.. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w związku z art. 75 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) i art. 106 § 1 i 5 k.p.a. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy nie koliduje z planowanymi do wykonania urządzeniami melioracji wodnych podstawowych i szczegółowych oraz z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Inwestycja ta koliduje natomiast z jeziorem D., zlokalizowanym na śródlądowych wodach powierzchniowych lub ich częściach (ciekach naturalnych), stanowiących własność publiczną, istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, w stosunku do których prawa właścicielskie wykonuje Marszałek Województwa na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Organ wskazał, iż projekt budowlany przedmiotowej inwestycji należy uzgodnić z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Terenowy Oddział w K.. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła J. T. – właścicielka dwóch działek sąsiadujących z działką nr 225. W zażaleniu zarzucono, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie obarczone jest błędami formalnymi i merytorycznymi. Organ orzekający nie odniósł się do meritum sprawy, tj. do projektu inwestycji w odniesieniu do prawa wodnego. Skarżąca podniosła, że warunki zabudowy wydaje się dla inwestycji planowanej, tymczasem krzyż został już nielegalnie wybudowany. Wskazała ona, iż działka nr 225 w G., na której stoi krzyż, jest własnością Skarbu Państwa, w dyspozycji Marszałka Województwa. Działka ta oznaczona jest jako wody płynące, więc obowiązuje w odniesieniu do tego gruntu prawo wodne, uniemożliwiające realizację zamierzonej inwestycji. Rada Powiatu uchwałą nr [...] przyjęła "Program Ochrony Środowiska Powiatu na lata 2008 – 2011", gdzie jako jedno z zadań proekologicznych podano "inwentaryzację i likwidację nielegalnej zabudowy wzdłuż jezior i rzek". Z tego względu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w dniu 12 października 2009 r. postanowieniem nr [...] odmówił uzgodnienia tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Nadto skarżąca wskazała, iż teren inwestycji nie jest gruntem rolnym, a w jego pobliżu brak jest urządzeń melioracyjnych. Zdaniem skarżącej przedmiotowa inwestycja negatywnie wpływa na środowisko naturalne w obszarze Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, objętym już od szeregu lat programem Natura 2000. Inicjatorzy inwestycji – Kaszubsko - Kociewskie Stowarzyszenie im. Tajnej Organizacji Wojskowej "Gryf Pomorski", zamierzają przeprowadzać pod krzyżem kilkusetosobowe manifestacje, co będzie powodować niszczenie brzegu jeziora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt 4591/09, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 w związku z art. 106 § 1, § 3, § 5 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 75 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje, o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 53 ust. 5 ustawy stanowi, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4. dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy Prawo wodne, programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w trybie, o którym mowa w art. 74 ust. 2, urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych należy do marszałka województwa. Organ odwoławczy wskazał, iż zajęcie stanowiska w sprawie przez inny organ nie może wykraczać poza zakres kompetencji organu współdziałającego w postępowaniu, wyznaczony przepisami prawa materialnego. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie było podstaw, aby Marszałek Województwa odmówił uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przedmiotowa inwestycja nie koliduje z planowanymi do wykonania urządzeniami melioracji wodnych podstawowychi szczegółowych, jak również nie koliduje z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych podstawowych. J. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia postanowienia organu I i II instancji. Skarżąca podniosła zarzuty przytoczone zażaleniu, wskazała na brak należytego i starannego zbadania okoliczności sprawy i stwierdziła, iż legalizacja samowolnie zrealizowanej inwestycji, polegającej na budowie krzyża, jest sprzeczna z przepisami Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), zwanej dalej ustawą, w związku z art. 75 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Skarga jest zasadna. Sąd, nie będąc związany granicami skargi, stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie do postanowień art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami wymienionymi w ust. 4 pkt. 1 - 11. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia art. 53 ust. 4 pkt 6 stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wynika, iż organem właściwym w sprawach melioracji wodnych jest marszałek województwa, który w trybie art. 106 § 5 k.p.a. zajmuje stanowisko w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w drodze postanowienia, na które stronie służy zażalenie. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. - właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi, iż organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Marszałek województwa jest organem samorządu województwa, niemniej właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania wniesionego w niniejszej sprawie zażalenia wyłącza przepis szczególny, przewidujący w tym przypadku właściwość innego organu . Art. 4 ust. 3 Prawa wodnego stanowi bowiem, że funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw i dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, w sprawach określonych niniejszą ustawą pełni Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Przewidujący sytuacje wyłączenia tej właściwości przepis art. 4 ust. 3a Prawa wodnego nie wymienia art. 75 ust. 1 Prawa wodnego, stanowiącego podstawę zaskarżonego postanowienia. Organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie marszałka województwa, wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 75 ust. 1 Prawa wodnego, jest zatem Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Stanowisko dotyczące właściwości Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, wydane na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OW 36/09 (Lex Nr 602952). Wydanie zaskarżanego postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości, uzasadnia stwierdzenie przez Sąd jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Eliminuje ono z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie organu odwoławczego, a sprawa winna być rozpatrzona przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Z uwagi na stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i konieczność jego rozpatrzenia przez właściwy organ, Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny zasadności wydanego postanowienia. Organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia orzekać bowiem będzie w sprawie po raz pierwszy i zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, winien samodzielnie dokonać oceny zażalenia, z wyłączeniem mocy wytycznych sądu wynikającej z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.