II SA/Gd 512/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 27 stycznia 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej w skrócie zwanej "ustawą - Prawo budowlane"), orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na skuciu starej wylewki betonowej i wykonaniu nowej wraz z izolacją wodną na balkonie w lokalu nr [...] w budynku przy ul. C. [...] w G. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w sierpniu 2010 r. w przedmiotowym lokalu na balkonie skuto starą wylewkę betonową i wykonano nową wylewkę betonową bez zgłoszenia powyższych robót do właściwego organu. Prace wykonano na zlecenie Spółdzielni A - zarządcy nieruchomości. Organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 4 lipca 2011 r. zobowiązał Spółdzielnię A do przedłożenia oceny technicznej wykonanych samowolnie robót budowlanych. W dniu 10 października 2011 r. wpłynęła do organu "Opinia techniczna prawidłowości wykonania remontu balkonu lokalu nr [...] w budynku przy ul. C. [...] w G." opracowana przez inż. J. S. (upr. bud. nr [...]). Autor opinii stwierdził, że: "Wylewka betonowa balkonu oraz obróbki blacharskie zostały wykonane prawidłowo. Wylewka stanowić może podkład pod posadzkę spełniającą wymagania określone w paragrafie 320 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (...) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie." Autor ww. opinii nie stwierdził natomiast aby trzeba było wykonać jakiekolwiek roboty budowlane w celu doprowadzenia stanu balkonu do zgodności z przepisami. Organ przedstawił treść pisma A. W. z dnia 11 stycznia 2012 r., w którym ten odniósł się do przedłożonej opinii technicznej, stwierdzając, że według jego opinii wylewka nie spełnia wymogów prawa zawartych w § 320 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm. - dalej w skrócie zwanego "rozporządzeniem"), a nadto stwierdził, że występuje zagrożenie mienia wynikające z wykonania wylewki betonowej bez ułożenia terakoty. Odnosząc się do treści ww. pisma, organ stwierdził, że w wyniku analizy zapisów § 320 rozporządzenia uznał, że wylewka betonowa łącznie z izolacją z papy spełnia wymogi zapisane w powyższym przepisie. Uznał również, że nie występuje zagrożenie mienia spowodowane brakiem terakoty. Jest to wyłącznie warstwa wykończeniowa nie stosowana obligatoryjnie jako wykończenie posadzki betonowej. Dodatkowo organ wyjaśnił, że sprawa zadośćuczynienia za szkody, które nastąpiły w wyniku wykonywanych robót (rozebranie terakoty) winna być rozstrzygnięta na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Reasumując, organ uznał, że przedłożone przez inwestora dokumenty wskazują, że nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wylewki betonowej do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. W odwołaniu od powyższej decyzji A. W. zarzucił, że została wydana z naruszeniem: 1) art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej zwanej w skrócie "k.p.a."), ponieważ decyzja nie rozstrzyga istoty sprawy poprzez jednoznaczne stwierdzenie czy wykonane roboty budowlane są samowolą budowlaną; 2) art. 107 § 1 k.p.a. (brak podstawy prawnej), ponieważ przywołany art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie może jej stanowić jeśli nie zostało wydane postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ww. ustawy; 3) art. 81c ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ organ I instancji w sposób rażący dokonał błędnej analizy zapisu § 320 rozporządzenia; sporządzona opinia wyraźnie stwierdza, że wykonana wylewka może stanowić podkład pod posadzkę, czyli nie może stanowić posadzki w rozumieniu ww. przepisu, ponieważ wylewka betonowa jest nasiąkliwa i nie jest odporna na działanie mrozu, dlatego może stanowić tylko podkład, wykonane roboty naruszają zatem ww. przepis; ponadto opinia techniczna została dostarczona po upływie terminu wyznaczonego postanowieniem, organ powinien zatem zastosować art. 81c ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie w trybie art. 136 k.p.a. dodatkowego postępowania dowodowego, celem potwierdzenia, że wykonana wylewka betonowa nie może być posadzką w rozumieniu § 320 rozporządzenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 23 lipca 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że na balkonie przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku, w sierpniu 2010 r., na płycie żelbetowej balkonu skuto starą wylewkę betonową, a następnie wykonano nową. Wobec stwierdzenia że ww. roboty zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi, organ I instancji - postanowieniem z dnia 4 lipca 2011 r., wydanym w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zobowiązał inwestora (Spółdzielnię A) do przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2011 r. dwóch egzemplarzy oceny technicznej dotyczącej ww. samowolnie wykonanych robót budowlanych. Spółdzielnia przesłała żądaną "Opinię techniczną", sporządzoną przez posiadającego uprawnienia do kierowania, kontrolowania i nadzorowania budowy i robót bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej inż. J. S. Zgodnie z wnioskami zawartymi w ww. "Ocenie technicznej", wylewka betonowa balkonu oraz obróbki blacharskie zostały wykonane prawidłowo. Organ odwoławczy przywołał treść art. 3 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane i uznał, że wykonane roboty budowlane, polegające na skuciu starej wylewki i wykonaniu nowej wraz z izolacją wodną na przedmiotowym balkonie, stanowiły remont w celu uzyskania lepszych parametrów użytkowych przedmiotowego obiektu i wymagały zgłoszenia właściwemu organowi. Powyższe stwierdzenie uzasadniało wdrożenie procedury wynikającej z przepisów art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, że oceniając przedmiotowe roboty budowlane organ I instancji uwzględnił stanowisko autora "Oceny technicznej", który uznał, że wylewka betonowa balkonu oraz obróbki blacharskie zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi normami, zasadami wiedzy technicznej oraz sztuką budowlaną. Zgodnie z oceną autora sporządzonej opinii technicznej "wylewka została wykonana z betonu, powierzchnia wylewki jest równa, zatarta na gładko, twarda i nie pyląca. Spadek wylewki w kierunku założonego spływu wynosił 1,5%. Obróbki blacharskie wykonane z blachy ocynkowanej z odpowiednimi spadami." Ponadto zawarto w opinii stwierdzenie, że wylewka może stanowić podkład pod posadzkę spełniającą wymagania określone w § 320 rozporządzenia. Organ wyjaśnił również, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym zwrócił uwagę, że określenie autora opinii technicznej "wylewka może stanowić podkład pod posadzkę" jest niejednoznaczne i wymaga uzupełnienia. Dlatego - na zlecenie organu II Instancji - powyższa "Ocena techniczna" została uzupełniona przez jej autora pismem z dnia 20 marca 2012 r. Z powyższego uzupełnienia wynika, że wykonana na balkonie wylewka betonowa wraz z izolacją poziomą z papy termozgrzewalnej i obróbkami blacharskimi zapewnia prawidłową eksploatację budynku. Ponadto, zgodnie z zawartą we wskazanym uzupełnieniu uwagą, "wylewka betonowa wykonana z drobnoziarnistego betonu B20, starannie zatarta ze spadkiem pozwalającym na odprowadzenie wody z jej powierzchni może spełniać funkcję posadzki betonowej". Organ stwierdził również, że w uzupełnieniu przywołanej wyżej opinii technicznej jej autor zwrócił uwagę, że "wątpliwości może budzić warunek, który mówi o nasiąkliwości." Autor ww. opinii wyraził pogląd, że "jeżeli zdefiniujemy materiały nienasiąkliwe jako takie, których nasiąkliwość jest mniejsza niż 4%, to beton B20 wykonany na budowie takiego warunku nie spełnia". Organ wyjaśnił, że powyższa opinię poddał analizie pod kątem uwarunkowań określonych w polskiej normie PN-88/B-06250. Zgodnie z powyższą normą nasiąkliwość 5% jest wymagana w przypadku betonów narażonych bezpośrednio na działania czynników atmosferycznych (np. dla obiektów mostowych), zaś 9% w przypadku betonów osłoniętych przed bezpośrednim działaniem czynników atmosferycznych. W omawianej sprawie wykonana wylewka betonowa na balkonie budynku mieszkalnego typu loggia, zdaniem organu, nie wymaga 5% nasiąkliwości betonu. Ponadto przedmiotowa wylewka została wykonana wraz z izolacją oraz obróbkami blacharskimi, co dodatkowo zabezpiecza konstrukcję budynku. Organ wskazał nadto, że w literaturze przedmiotu spotyka się opinię, że spotykane w specyfikacjach wymaganie - określające nasiąkliwość betonu nie przekraczającą 4% - jest wymaganiem zbyt ostrym, nie uwzględniającym specyfiki zastosowanego materiału oraz że nasiąkliwość jest ważną cechą materiałową, jednak nie powinno się przesądzać o przydatności betonu na podstawie tylko jednej właściwości bez wnikliwej analizy warunków pracy konstrukcji. Zdaniem autorów publikacji wydanych w tym zakresie, wymagania nasiąkliwości na tak wygórowanym poziomie dla elementów konstrukcji pracujących w warunkach powietrzno - suchych są nieuzasadnione. Uwzględniając fakt, że przedmiotowa wylewka betonowa nie dotyczy obiektu hydrotechnicznego lecz została wykonana na zadaszonym balkonie, posiada dodatkowe zabezpieczenia w postaci izolacji i obróbek blacharskich, organ podzielił stanowisko autora "Opinii technicznej" J. S., że: "wykonana na loggii wylewka betonowa w pełni zabezpiecza płytę żelbetową loggii oraz wnętrze budynku przed przenikaniem wód opadowych i zapewnia prawidłową eksploatację budynku". Reasumując, organ stwierdził, że skoro roboty budowlane związane z wykonaniem wylewki betonowej na balkonie zostały wykonane prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną, zatem w świetle art. 51 ustawy - Prawo budowlane brak było podstaw do nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że zarzut, że decyzja nie rozstrzyga istoty sprawy jest nietrafny, ponieważ właśnie wykonanie wymiany wylewki balkonu bez zgłoszenia stanowiło podstawę do wszczęcia przez organ postępowania. Natomiast zawarta w "Opinii technicznej" ocena prawidłowości wykonanych robót wykazała, że roboty te, jakkolwiek samowolne, zostały wykonane zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną, zatem brak jest podstaw do ich kwestionowania. Skoro inwestor przedłożył dokumenty, które jednoznacznie potwierdziły prawidłowość ich wykonania, zatem brak jest podstaw do nakazania wykonania określonych czynności bądź robót. Natomiast w odniesieniu do argumentu, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie może stanowić podstawy prawnej skoro nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu w trybie art. 50 ust. 1 ww. ustawy, organ wyjaśnił, że w sytuacji gdy roboty budowlane wykonane w warunkach samowoli budowlanej zostały już zakończone, zbędne jest wydawanie postanowienia wskazanego w tym przepisie. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że inwestor przedłożył opinię techniczną po upływie wyznaczonego terminu, organ stwierdził, że istotnie tak było, jednak nawet przedłożenie opinii po wyznaczonym terminie nie zwalnia organu nadzoru budowlanego z obowiązku jej przeanalizowania. W odniesieniu do pozostałych argumentów - kwestionujących prawidłowość wykonania robót, organ stwierdził, że nie posiada uprawnień do kwestionowania opinii sporządzonej przez osobę uprawnioną. Jednocześnie stwierdził również, że opinia techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego jest dowodem w sprawie i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. W oparciu o przedłożoną przez inwestora opinię organ I instancji uznał, że w omawianej sprawie nie zachodzi potrzeba nakładania obowiązku wykonania określonych czynności, co w pełni organ odwoławczy zaakceptował. W skardze na powyższą decyzję A. W. wniósł o jej chylenie, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - art. 6, art. 10 § 1, art. 35, art. 36, art. 78, art. 80 i art. 84 k.p.a., a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organ odwoławczy naruszył art. 6 k.p.a., ponieważ w zaskarżonej decyzji powołał się na polską normę PN-88/13-06250. Tymczasem, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. nr 169, poz. 1386), stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Dodatkowo skarżący stwierdził, że organ w swej analizie błędnie przyjął, że balkon jest osłonięty od bezpośrednich czynników atmosferycznych. Skarżący wyjaśnił, że przy niekorzystnych wiatrach zacinający deszcz pojawia się na min 70 % powierzchni balkonu, a po zadymkach śnieżnych, śnieg pokrywa nawet 90% jego powierzchni. Po kolejnej zimie (licząc od dnia wykonania opinii technicznej) na wykonanej wylewce betonowej pojawiają się zarysowania i pęknięcia, co jest dowodem na to, że wykonana wylewka betonowa jest nasiąkliwa i nieodporna na działanie mrozu. To bowiem wskutek działania tych dwóch czynników (nasiąkliwość i brak mrozoodporności) pojawiają się wyżej opisane zjawiska. Zdaniem skarżącego, wykonana przebudowa balkonu nie spełnia wymogów zawartych w § 320 rozporządzenia, zgodnie z którym balkony, loggie i tarasy powinny mieć posadzki wykonane z materiałów nienasiąkliwych, mrozoodpornych i nieśliskich. Skarżący odniósł się do wydanej w sprawie opinii, przedstawiając schemat warstw, które winny - jego zdaniem - pokrywać balkon, i stwierdzając, że wydana opinia jest bezprzedmiotowa, dotyczy bowiem wykonania wylewki betonowej, a nie posadzki balkonu, której na balkonie w ogóle nie wykonano. Skarżący stwierdził również, że według oświadczenia zawartego na str. 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ II instancji uzupełnienie opinii technicznej otrzymał 20 marca 2012 r. Do chwili sporządzenia skargi organ nie powiadomił jednak skarżącego o tego rodzaju materiale dowodowym, dokonując rażącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Następnie - poprzez pozostawanie w bezczynności od 20 marca 2012 r. do 23 lipca 2012 r. (data wydania skarżonej decyzji) dokonał kolejnego rażącego naruszenia prawa tj. art. 35 i 36 k.p.a. Skarżący stwierdził nadto, że opinia z dnia 4 października 2011 r. nie może stanowić dowodu w sprawie, ponieważ została sporządzona niezgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. (nie została sporządzona przez osobę powołaną przez organ administracji publicznej). Opinia została sporządzona przez osobę działającą na zlecenie strony postępowania tj. A. Skarżący - pismem z dnia 11 stycznia 2012 r., wzywał organ I instancji do uzupełnienia opinii o wykonanie posadzki balkonu zgodnie obowiązującym prawem, następnie w odwołaniu także wnosił o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., w nawiązaniu do art. 84 § 1 k.p.a. Oba te wnioski skarżącego organy pominęły, czym dokonały obrazy art. 78 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że postępowanie dotyczy remontu wylewki balkonowej wykonanego bez wymaganego zgłoszenia. Dodatkowo organ wskazał na treść § 9 ust. 3 rozporządzenia, i stwierdził, że zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., w świetle tego przepisu, "jest daleko posuniętym uproszeniem". Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest bowiem jedynie ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r., sygn. FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. GSK 589/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 56). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Rozpoznając sprawę w powyżej opisanym zakresie Sąd uznał za zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ II instancji art. 10 k.p.a. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przepisów zawartych w art. 10 §§ 2 i 3 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tego artykułu tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Przy czym organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. (§ 3). Wyrażona w zacytowanym powyżej art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do procesu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odpowiednio do tych obowiązków organów administracji publicznej art. 10 § 1 k.p.a. jest podstawą do ustalenia dwóch praw procesowych strony: prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania przejawia się w tym, że strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Słusznie prof. dr hab. Barbara Adamiak w komentarzu do art. 10 k.p.a. zawartym w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski (Wydawnictwo C. H. Beck, 2012 r., wydanie 12) wskazuje, że: ""Postępowanie dowodowe nie tylko prowadzi do ustalenia stanu faktycznego, ale jest również warunkiem sine qua non oceny prawnej sprawy. Ocena bowiem prawna sprawy jest oceną faktycznego materiału ze stanowiska prawa. Niepodobna traktować ustalenia danego stanu faktycznego i oceny tego stanu faktycznego ze stanowiska prawa jako czynności dających się wyodrębnić w czasie w taki sposób, że naprzód następuje ustalenie faktu, a następnie jego ocena prawna. Czynności obu rodzajów odbywają się jednocześnie. Gdyby organ jurysdykcyjny (sędzia, organ administracji publicznej) wyjaśniał naprzód fakty, nie zastanawiając się z góry nad prawną koncepcją sprawy, ustalałby bez żadnej potrzeby, w sposób chaotyczny, mnóstwo faktów, z których większość okazałaby się dla sprawy obojętna i dlatego nieprzydatna. Organ orzekający ustala nie wszystkie okoliczności faktyczne w pewnych ramach czasowych, lecz jedynie fakty prawotwórcze, to jest takie, do których prawo przywiązuje skutki prawne (...). Celem postępowania dowodowego jest zatem zarówno ustalenie faktów, jak i ich ocena prawna. Można powiedzieć, że postępowanie dowodowe jest nie tylko poszukiwaniem faktów (...), lecz ustalaniem faktów prawotwórczych determinujących wynik sprawy. Udział strony w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie orzeczenia jest udziałem w tworzeniu orzeczenia" (Iserzon, Komentarz, s. 57-58). Strona ma zagwarantowany czynny udział, co wyraża się w tym, że strona ma nie tylko prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach postępowania wyjaśniającego (np. przy przesłuchaniu świadka, przy oględzinach), ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego, przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78, (...) art. 145 § 1 pkt 4). Organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień. W wyroku z 13.2.1986 r., II SA 2015/85 (ONSA 1986, Nr 1, poz. 13) NSA przyjął: "Stosownie (...) do art. 10 § 1, art. 79 i 81 KPA organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych, umożliwić im udział w przeprowadzeniu tego dowodu, zadawanie pytań biegłemu i składanie wyjaśnień, okoliczność faktyczna zaś może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu". W wyroku z 29.1.1992 r., SA/Ka 963/91 (Legalis) NSA przyjął: "Załatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 10 § 1 KPA"." Prawo do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań oznacza, że strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. W cytowanym powyżej komentarzu do art. 10 k.p.a. (zawartym w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, Wydawnictwo C. H. Beck, 2012 r., wydanie 12), słusznie podkreśla się, że: ""Jest to prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 KPA" (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 94). Ustanowione w art. 10 § 1 prawo strony do wypowiadania się jest szerszym od prawa z art. 81, które obejmuje tylko prawo wypowiadania się co do przeprowadzonych dowodów. Wypływające z zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu prawo obejmuje wypowiadanie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. "Zasada, gwarantująca stronom możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, odnosi się do wszystkich dowodów i materiałów, bez względu na to, z czyjej inicjatywy są one przeprowadzone lub zbierane (z urzędu czy na żądanie którejkolwiek ze stron (...), to samo dotyczy również "żądań", bez względu na to, kto je wysuwa, strona czy organ administracyjny (...), chodzi tu nie tylko o "żądanie" sensu stricto, ile raczej o to, co władza lub strona chce prawnie osiągnąć w postępowaniu. Jeśli więc organ administracyjny chce np. z urzędu nałożyć obowiązek świadczenia albo cofnąć udzielone zezwolenie, to na tym właśnie polega jego "żądanie" w danym postępowaniu" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1961, z. 12, s. 897)." Na znaczenie prawa strony do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań wielokrotnie zwracał uwagę w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Przykładowo w wyroku z dnia 7 marca 1989 r., wydanym w sprawie o sygn. akt SA/Kr 11/89 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Jeżeli organ odwoławczy przeprowadza w sprawie uzupełniające postępowanie, to zgodnie z art. 10 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. przed wydaniem decyzji zobowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dodatkowo dowodów i materiałów". Należy również podkreślić, że prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu jest realizacją prawa stron do wysłuchania. Prawo do bycia wysłuchanym stanowi standard prawa jednostki do dobrej administracji (art. 41 ust. 2 lit. a Karty praw podstawowych Unii Europejskiej - 2007/C 303/01). Prawo do czynnego udziału przyjmuje również Europejski Kodeks Dobrej Administracji w art. 16: "1. W przypadkach dotyczących praw lub interesów pojedynczych osób, urzędnik zapewni respektowanie praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji. 2. W przypadkach, w których może zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów pojedynczej osoby, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia" (J. Świątkiewicz, "Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych", Warszawa 2002). W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem opisanych powyżej zasad wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., przy czym naruszenie to - zdaniem Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych organu II instancji wynika, że po wpłynięciu odwołania organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. W szczególności - pismem z 6 marca 2012 roku, organ zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - na podstawie art. 136 k.p.a. - o uzupełnienie materiału dowodowego o "jednoznaczne stanowisko autora załączonej do akt sprawy Opinii technicznej dot. oceny prawidłowości wykonania remontu balkonu lokalu nr [...] w budynku przy ul. C. [...] w G.". W piśmie tym organ odwoławczy wyjaśnił: "(...) według tutejszego organu, pkt 5 zatytułowany wnioski powyższej opinii wymaga uzupełnienia. Według autora powyższej opinii wylewka stanowić może podkład pod posadzkę. Jednakże powyższe stanowisko budzi wątpliwości, gdyż nie wskazuje w sposób jednoznaczny, czy wylewka betonowa wykonana na balkonie lokalu mieszkalnego Państwa W. spełnia wymogi określone w § 320 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że balkony, loggie i tarasy powinny mieć posadzki wykonane z materiałów nienasiąkliwych, mrozoodpornych i nieśliskich. W związku z powyższym proszę o uzupełnienie Opinii technicznej w tym zakresie." Uzupełniająca opinia wpłynęła do organu II instancji w dniu 26 marca 2012 roku. Dodatkowo organ zgromadził w aktach sprawy materiały dotyczące nasiąkliwości betonu. Pomimo przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, które miało wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, organ odwoławczy bowiem w uzasadnieniu swojej decyzji powoływał się zarówno na opinię uzupełniającą, jak i na publikacje dotyczące nasiąkliwości betonu, organ o zgromadzonych w sprawie dowodach nie powiadomił skarżącego (a także pozostałych stron postępowania) i nie umożliwił mu - zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. - przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Uchybienie to spowodowało, że dopiero w skardze skarżący mógł zgłosić zarzuty merytoryczne zarówno co do wydanej w sprawie opinii uzupełniającej, jak i pozostałych materiałów zgromadzonych przez organ II instancji. Dopiero w skardze również - kwestionując prawidłowość tej opinii, mógł podnosić, że dowód ten powinien zostać przeprowadzony w trybie art. 84 k.p.a. jako dowód z opinii biegłego. Gdyby natomiast organ dopełnił swych obowiązków, zarzuty i wnioski zawarte w skardze wpłynęłyby do organu, który - zgodnie z zasadami postępowania wyjaśniającego uregulowanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) musiałby się do nich ustosunkować. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że w przypadku stwierdzenia zakończenia robót możliwe jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego bez wydawania postanowienia w trybie art. 50 ustawy - Prawo budowlane. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane może mieć bowiem miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast gdy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 ustawy. Należy również stwierdzić, że prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane organ nadzoru - na podstawie art. 81c ust. 2 tej ustawy, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, czyli na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Ideą postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane jest bowiem doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien zatem ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy mógł zatem zażądać stosownej opinii od inwestora - zarządcy obiektu. Musiał jednak opinię tę ocenić, a przed dokonaniem tej oceny - umożliwić wszystkim stronom postępowania zapoznanie się z jej treścią, czego nie uczynił. Sąd zauważa przy tym, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym organ ten "nie posiada uprawnień do kwestionowania opinii sporządzonej przez osobę uprawnioną". Organ odwoławczy zresztą sam temu stanowisku zaprzecza, stwierdzając jednocześnie, że "opinia techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego jest dowodem w sprawie i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód". Należy w tym miejscu podkreślić, że każda opinia sporządzona w sprawie, również opinia biegłego sporządzona na podstawie art. 84 k.p.a., jak każdy inny dowód, podlega ocenie organów rozstrzygających sprawę i powinna być przez nie szczegółowo przeanalizowana. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest bowiem jedynie dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 1998 roku, IV SA 1656/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43813). Co za tym idzie, należy stwierdzić, że organ nadzoru może zakwestionować przedłożoną przez inwestora opinię sporządzoną przez osobę uprawnioną. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził także, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. W ocenie Sądu uzasadnienie faktyczne decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, a w sprawie prowadzonej na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, dokładne określenie robót budowlanych, których dotyczy postępowanie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy z jednej strony podkreśla w odpowiedzi na skargę, że sprawa dotyczy remontu wylewki balkonowej (która - zdaniem skarżącego - nie jest posadzką), a z drugiej prowadzi postępowanie mające na celu zbadanie czy wykonana wylewka spełnia wymogi z § 320 rozporządzenia, który stanowi, że: "Balkony, loggie i tarasy powinny mieć posadzki wykonane z materiałów nienasiąkliwych, mrozoodpornych i nieśliskich". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika przy tym w sposób jednoznaczny - czy organ uważa, że wykonana wylewka stanowi posadzkę, czy też nie. W ocenie Sądu ustalenie to jest niezwykle istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ od niego zależy w jaki sposób organ winien oceniać prawidłowość wykonanych robót stosując ww. przepis rozporządzenia. Brak tego ustalenia powoduje zatem, że organ nie mógł prawidłowo ocenić czy roboty zostały wykonane zgodnie z prawem. Również zatem z tej przyczyny zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 6 k.p.a. Sąd stwierdził, że istotnie polska norma, na jaką powołuje się organ odwoławczy, nie stanowi źródła prawa. Wbrew stanowisku organu zawartemu w odpowiedzi na skargę, do normy tej nie odsyła również § 9 ust. 3 rozporządzenia, nie ma jej bowiem w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia. Niemniej jednak - mimo że polskie normy nie są same przez się przepisami, w ocenie Sądu organy mogą się nimi posługiwać, jeżeli uznają, że jest to niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wynika to z celów i zasad, dla których utworzono zbiór polskich norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 12 września 2002 roku o normalizacji (Dz. U. nr 169, poz. 1386 ze zm.). W powołanych przepisach stwierdza się, że pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie. Z samej zaś istoty normalizacji w sensie uniwersalnym wynika działanie zmierzające do uzyskania najlepszego, w danych okolicznościach, skutku we wskazanej sferze życia. Polska norma stanowi zatem swoistą wytyczną, zmierzającą do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2008 r., sygn. I OSK 785/07, Baza Orzeczeń LEX nr 471497). Jedynie na marginesie powyższych rozważań należy wyjaśnić skarżącemu, że zarzut dotyczący przewlekłości postępowania, czyli naruszenia art. 35 i 36 k.p.a., nie mógł wpłynąć na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 10 § 1 k.p.a., a także art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja może podlegać wykonaniu. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązków w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ II instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w tym przede wszystkim umożliwić skarżącemu oraz pozostałym stronom postępowania zapoznanie się z całym materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz zakreślić im termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.