II SA/Gd 515/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: NSA Anna Orłowska, WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr.), Protokolant Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 25 stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wyrównania zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia 2 stycznia 2002 r. nr [...]. Decyzją z dnia 2 stycznia 2002 r. Starosta na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b i art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) odmówił przyznania J. J. wyrównania zasiłku dla bezrobotnych za okres od 22 kwietnia 2000 r. do 21 kwietnia 2001 r. do wysokości 120% kwoty bazowej zasiłku. W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że J. J. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 14 kwietnia 2000 r. legitymując się stażem pracy w wysokości 19 lat 2 miesiące i 16 dni. Decyzją Starosty orzeczono wówczas o nabyciu statusu osoby bezrobotnej od dnia 14 kwietnia 2000 r. oraz prawa do zasiłku od dnia 20 kwietnia 2000 r. na okres i w wysokości przewidzianej ustawą, czyli 100%. J. J. zasiłek dla bezrobotnych pobierała do dnia 19 kwietnia 2001 r. i w dniu 8 maja 2001 r. otrzymała decyzję o jego utracie z powodu upływu maksymalnego okresu jego przysługiwania. W dniu 8 listopada zainteresowana wystąpiła o zaliczenie do ogólnego stażu pracy okresu odbywania praktycznej nauki zawodu odbytej w [...], tj. okresu od 1 września 1966 r. do 23 stycznia 1970 r. Jako dowód złożyła świadectwo ukończenia ZSZ we W., kartę obiegową zmiany, umowę o pracę oraz dokument, w którym podana jest wysokość otrzymywanego przez uczniów wynagrodzenia w poszczególnych latach. Organ I instancji stwierdził, że J. J. nie przedstawiła jednak świadectwa pracy z okresu praktycznej nauki zawodu. Złożone dokumenty nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że zainteresowana faktycznie praktykę odbyła. Umowa o pracę z 1 września 1969 r. oraz karta obiegowa pozwoli zaliczyć tylko okres pracy od 1 września 1969 r. do 23 stycznia 1970 r. Wobec powyższego organ I instancji wskazał, że na podstawie złożonych świadectw pracy ustalono, iż na dzień rejestracji J. J. nie posiadała dokumentów potwierdzających staż pracy wymagany do przyznania zasiłku w wysokości 120%. W odwołaniu od powyższej decyzji J. J. przedstawiła dotychczasowe próby uzyskania świadectwa pracy, dokumentującego okres praktycznej nauki zawodu w szkole przyzakładowej, które zakończyły się niepowodzeniem. Stwierdziła, iż w Urzędzie Pracy uzyskała informację, że kiedy złoży świadectwo pracy to uzyska wyrównanie zasiłku. Wojewoda decyzją z dnia 25 stycznia 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest przepis art. 23 ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który brzmi " W przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, lecz w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 25 ust. 1". Mając na uwadze niniejszy przepis organ odwoławczy stwierdził, że nie można zainteresowanej wyrównać kwoty zasiłku do 120%, ponieważ w czasie, kiedy wystąpiła o zwiększenie wysokości stażu pracy była już osobą bez prawa do zasiłku. Nadto organ II instancji podał, że w dniu rejestracji, tj. 14 kwietnia 2000 r. pracownicy PUP udostępnili zainteresowanej informację dla osób rejestrujących się w PUP, z której m.in. wynika, że osoba rejestrująca się przedkłada do wglądu świadectwa pracy oraz inne dokumenty niezbędne do ustalenia uprawnień. Ponadto w karcie identyfikacyjno-informacyjnej odnotowano, że pani J. posiada okres uprawniający do zasiłku w wymiarze 19 lat, co zainteresowana potwierdziła własnoręcznym podpisem nie wnosząc żadnych uwag. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. J. podała, że podpisała kartę informacyjną o stażu jej pracy, ponieważ poinformowano ją, iż nie ma świadectwa pracy ze szkoły przyzakładowej i okres praktyki we [...] zostanie zaliczony po rozprawie w sądzie pracy. Zdaniem skarżącej winę za zaistniałą sytuację ponosi Urząd Pracy. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych względów niż w niej podniesione. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 23 ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mówi, że w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, lecz w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 25 ust. 1. Przepis niniejszy dotyczy sytuacji, kiedy bezrobotny nie udokumentował okresu uprawniającego do zasiłku i w związku z tym nie można przyznać mu zasiłku dla bezrobotnych po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy. W takim terminie, bowiem, zgodnie z art. 23 ust. 1 cytowanej ustawy przysługuje bezrobotnemu prawo do zasiłku, jeżeli spełnia wymienione w tym przepisie przesłanki, w tym posiada odpowiedni okres uprawniający do zasiłku. Zatem jeżeli bezrobotny nie udokumentuje okresu uprawniającego do zasiłku w związku z czym w terminie 7 dniu od dnia zarejestrowania nie będzie można przyznać mu zasiłku dla bezrobotnych, to wówczas w okresie posiadania statusu bezrobotnego będzie mógł udokumentować okres uprawniający do zasiłku, co skutkować będzie uzyskaniem prawa do zasiłku od dnia jego udokumentowania na okres, który wynika z regulacji zawartej w art. 25 ust. 1 cytowanej ustawy. Wobec tego należy stwierdzić, że przepis art. 23 ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu dotyczy tylko sytuacji, kiedy bezrobotny nie otrzymał w ogóle prawa do zasiłku ze względu na nieudokumentowanie okresu uprawniającego do nabycia tego świadczenia. Natomiast niniejszy przepis nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie, w której bezrobotny nabył prawo do zasiłku i stara się udokumentować okres, od którego zależy wysokość pobieranego świadczenia. Kwestia wysokości zasiłku została uregulowana w art. 24 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wysokość zasiłku stanowi odrębne zagadnienie od prawa do zasiłku jako takiego, o czym świadczy treść art. 24 ust. 4 cytowanej ustawy, który mówi o okresie uprawniającym do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku. Przepis art. 23 ust. 6 cytowanej ustawy nie odnosi się natomiast do okresów uprawniających do zasiłku, od których zależy jego wysokość i okres pobierania, lecz wyłącznie do okresów uprawniających do przyznania prawa do zasiłku jako jednego z rodzaju świadczeń przewidzianych ustawą. Zatem organ II instancji przyjmując art. 23 ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w przedmiotowej sprawie jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie rozważyły czy okres praktyki odbywanej przez skarżącą w [...] w okresie pobierania nauki w Zasadniczej Szkole Zawodowej we W. jest okresem uprawniającym do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku. Oceny takiej można dokonać po ustaleniu charakteru tej praktyki, tj. czy odbywała się ona w ramach umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego młodocianych pracowników, czy w ramach nauki w zasadniczej szkole zawodowej. Przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnienia wymaga również organizacja szkolnictwa w okresie, którego zaliczenia domaga się skarżąca. Powyższe ustalenia i oceny prawne będą mogły mieć miejsce dopiero po wyjaśnieniu przez organ kwestii procesowych. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kwestia prawa skarżącej do zasiłku została rozstrzygnięta decyzją z dnia 14 kwietnia 2000 r. Jednakże podana w niniejszej decyzji podstawa prawna oraz treść uzasadnienia nie wskazują jednoznacznie w jakiej wysokości zasiłek został przyznany skarżącej. Jednocześnie wprost z tej decyzji nie wynika, czy jest to decyzja częściowa. Organy rozpatrujące przedmiotowa sprawę nie zajęły stanowiska w tej kwestii, natomiast rozpoznały sprawę tak jakby decyzja z dnia 14 kwietnia 2000 r. nie rozstrzygnęła sprawy w całości. W sytuacji, kiedy decyzja z dnia 14 kwietnia 2000 r. okazałaby się decyzją zupełną wówczas organy nie miały podstaw, aby ponownie rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą już ostateczną decyzją administracyjną. Wówczas przed przystąpieniem do rozpatrzenia wniosku skarżącej należało wyjaśnić, czy domaga się ona wznowienia postępowania, gdyż wyszły na jaw nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji z dnia 14 kwietnia 2000 r. nie znane organowi, który ją wydał, czy też może skarżąca domaga się zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Należy jednocześnie mieć na względzie, że obalenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy nie ma podstaw do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Organy obu instancji pominęły tę niezwykle ważną kwestię procesową naruszając tym samym art. 6 k.p.a., obligujący organy administracji publicznej między innymi do stosowania przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyżej przedstawiona niejednoznaczna sytuacja procesowa uzasadniała uchylenie decyzji organów obu instancji, a nie stwierdzenie ich nieważności. Organy administracji publicznej ponownie rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności podejmą stosowne decyzje procesowe w zależności od tego czy decyzja z dnia 14 kwietnia 2000 r. była decyzja zupełną czy częściową (art. 104 § 2 k.p.a.), a dopiero następnie w zależności od sytuacji procesowej możliwe będzie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca wyrównania zasiłku dla bezrobotnych nie podlega wykonaniu, gdyż nie przyznaje ani nie pozbawia żadnego prawa, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.