II SA/Gd 515/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi U. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2012 r., nr [...], 2. określa, że postanowienia wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. przyznaje ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adwokata K. S. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), obejmującą podatek od towarów i usług z tytułu kosztów pomocy prawnej przyznanej z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 29 maja 2012 roku, wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, nr 229, poz. 1954 ze zm. - dalej jako u.p.e.a.), nałożył na U. C. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję letniskową, wynikającego z decyzji PINB z 16 marca 2001 roku, utrzymanej w mocy decyzją ostateczną z 21 stycznia 2002 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, że upomnieniem z dnia 21 lipca 2005 roku wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Następnie tytułem wykonawczym z 29 sierpnia 2011 roku wszczął postępowanie egzekucyjne. Wysokość grzywny w celu przymuszenia ustalił na podstawie art. 121 § 1, § 2 i § 4 u.p.e.a. na kwotę 10.000 zł tj. w maksymalnej wysokości mając na uwadze, że nakaz rozbiórki podlega rygorowi wykonania od 11 lat. Organ podkreślił, że grzywna nie jest karą, ale środkiem przymusu. Wykonując nałożony obowiązek zobowiązana uniknie konieczności jej zapłaty. Organ podkreślił przy tym, że zobowiązany powinien wykonać nakaz rozbiórki niezwłocznie, a organy nadzoru budowlanego winny dążyć do jak najszybszego wyegzekwowania tego obowiązku. Z tej też przyczyny nakładanie grzywny o mniejszej wartości wydaje się nieefektywne i niecelowe. W zażaleniu na powyższe postanowienie U. C. zwróciła się o zawieszenie wykonania czynności egzekucyjnej – kary grzywny, gdyż utrzymuje się jedynie z emerytury w wysokości 600 zł, z czego 150 zł wydaje na leki. Wskazała także, że konieczność uiszczenia grzywny pozbawi ją możliwości zgromadzenia środków koniecznych do wykonania nakazu rozbiórki. Postanowieniem z 18 lipca 2012 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 121 §§ 1, 2 i 4 u.p.e.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wobec niewykonania ciążącego na skarżącej obowiązku organ I instancji był zobligowany nałożyć grzywnę w celu przymuszenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nałożenie grzywny w maksymalnej możliwej wysokości jest zasadne z uwagi na upływ czasu od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (12 lat) oraz na konieczność spowodowania jak najszybszego wykonania nałożonego obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego kwestionowanie przez skarżącą decyzji o odmowie odroczenia terminu rozbiórki w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie ma wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne, gdyż podstawę prawną rozbiórki stanowi decyzja z 6 marca 2001 r. W skardze na powyższe postanowienie U. C. podniosła, że przed Sądem toczy się postępowanie z jej skargi na decyzje o odmowie odroczenia terminu rozbiórki i zgody na czasowe wykorzystanie obiektu. Skarżąca wskazała, że na dzień dzisiejszy nie posiada środków na wykonanie rozbiórki, a sama tego dokonać nie może gdyż jest starszą i schorowaną osobą. W piśmie procesowym z 11 stycznia 2013 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej podniósł, że w dniu 9 stycznia 2013 r. w sprawie II SA/Gd 50/12 Sąd uchylił decyzję . Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy odroczenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, który to obiekt budowlany jest również przedmiotem niniejszej sprawy. W ocenie pełnomocnika skarżącej, nałożenie grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki tegoż obiektu uznać należy w tych okolicznościach za niezasadne i przedwczesne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że do chwili obecnej nie ma w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, która rozstrzygałaby kwestię tego czy istnieją przesłanki do odroczenia wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu, a jednocześnie jest wysoce prawdopodobne, że wykonanie rozbiórki zostanie ostatecznie odroczone. W takim stanie rzeczy nakładanie grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki traci rację bytu, a tym samym zaskarżone postanowienie o wymierzeniu grzywny powinno podlegać uchyleniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania jest rozpoznanie skargi na postanowienie organu egzekucyjnego II instancji utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązku określonego w doręczonym jej tytule wykonawczym. Kontrolując powyższe rozstrzygnięcia Sąd dopatrzył się naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wydanie postanowień z naruszeniem przepisu art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zmianami - zwanej dalej "u.p.e.a."), polegającym na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez ustalenie wysokości nałożonej na skarżącą grzywny w dowolny sposób. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przepis art. 121 jest tzw. przepisem "wymiarowym", a więc wskazuje wysokość grzywny w określonych sytuacjach. (por. W. Ławczyn [w:] red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 121). Jak wynika zaś wprost z mającego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł. Jak dalej wskazuje cytowany Komentarz analizowane przepisy nie określają dolnej granicy grzywny. Wysokość grzywny zależy więc każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze zawsze winien baczyć, aby ten środek spełnił w danej sytuacji swoją rolę, ale także przy ustalaniu wysokości grzywny należy ocenić sytuację materialną osoby, której ją się wymierza, w tym jej indywidualne cechy, zachowanie się i następstwa takiego, a nie innego postępowania tej osoby. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p..e.a.). Wynika z niej obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, z treści uzasadnień zaskarżonych postanowień nie wynika aby organy egzekucyjne w zakresie wyboru środka egzekucyjnego (grzywny) przeprowadziły jakiekolwiek postępowanie co do ustalenia dochodów skarżącej, jak też kosztów przymusowej rozbiórki przedmiotowego domku letniskowego. Podkreślenia wymaga, że nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny jedynie możliwościami finansowymi zobowiązanego, skoro zobowiązany może się po prostu uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (porównaj tożsame stanowisko zajęte w wyrokach NSA: z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04, LEX nr 164945; oraz z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04, LEX nr 186665). Istotne znaczenie ma tu także właśnie koszt wykonania nałożonego obowiązku. Powyższe kwestie nie były przedmiotem rozważań w zaskarżonym postanowieniu, jak również postanowieniu je poprzedzającym, co wiąże się z naruszeniem art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a.. Brak wyjaśnienia sprawy w omawianym zakresie pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy i dlatego uchybienie wymienionym przepisom powoduje uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień. Odnosząc się do podnoszonej przez pełnomocnika skarżącej kwestii zależności pomiędzy rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku o odroczenie wykonania rozbiórki a postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki Sąd nie podziela stanowiska, że kwestia odroczenia stanowiła zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia grzywny. Oba rozstrzygnięcia są następstwem funkcjonowania w obrocie prawnym wykonalnego nakazu rozbiórki, podstawy prawne odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki zgodnie z przepisami prawa budowlanego są niezależne od reguł determinujących postępowanie w ramach egzekucji nałożonego obowiązku. Do momentu wydania rozstrzygnięcia o odroczeniu wykonania rozbiórki czynności egzekucyjne mogą się toczyć, do daty wydania takiego rozstrzygnięcia nie ma podstaw do zaniechania rozstrzygnięć będących konsekwencją niewykonania przez skarżącą ciążącego na niej obowiązku rozbiórki. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1pkt.1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd, stosownie do art. 152 P.p.s.a orzekł jak w pkt 2. Sąd orzekł o kosztach postępowania (art. 200 w związku z art. 250 P.p.s.a.), na które składają się wyłącznie, wobec zwolnienia skarżącej od ponoszenia kosztów sądowych w całości, koszty zastępstwa procesowego skarżącej przez adwokata ustanowionego z urzędu (§ 18 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm).