II SA/Gd 515/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.W. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. M. W. i J. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2016 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 kwietnia 2016 r., Nr [...], nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego na przełomie lat 1978-1979 obiektu rekreacji indywidulanej o konstrukcji drewnianej usytuowanego na terenie działki nr [...] oraz częściowo na terenie działki nr [...] w miejscowości B., gmina S. Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 25 listopada 2014r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazał Państwu J. i M. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego na przełomie lat 1978-1979 obiektu rekreacji indywidulanej o konstrukcji drewnianej usytuowanego na terenie działki nr [...] oraz częściowo na terenie działki nr [...] w miejscowości B., gmina S. W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z uwagi na nie przeanalizowanie przesłanek wynikających z przepisów art. 37 ust 1 pkt 2, art. 37 ust. 2, art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., decyzją z dnia 25 maja 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględniając wskazane uchybienia decyzją z dnia 28 lipca 2015r., nr [...], nakazał Państwu J. i M. W. rozbiórkę opisanego wyżej obiektu rekreacji indywidualnej. W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 września 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że organ I instancji nie przeanalizował częściowego usytuowania obiektu na działce oznaczonej jako las, jak i jednoznacznego wskazania związania obiektu z gruntem. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 kwietnia 2016 r., nr [...], nakazał Państwu J. i M. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu rekreacji. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji złożone przez J. i M. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że akta sprawy potwierdzają, że na terenie działki nr [...] oraz częściowo na działce nr [...] Państwo J. i M. W. na przełomie lat 1978-1979 wybudowali obiekt rekreacji indywidualnej bez pozwolenia na budowę. Obiekt jest konstrukcji drewnianej, parterowy o wymiarach zabudowy wynoszących 32.4m2, nietrwale związany z gruntem. Do obiektu doprowadzone jest przyłącze energetyczne i wodociągowe. Organ I instancji ustalił również, ze przedmiotowy obiekt posadowiony jest na żelbetowych elementach, w związku z czym jest nietrwale połączony z gruntem, co potwierdzają dowody zgromadzone w sprawie w postaci wyjaśnień autora ekspertyzy technicznej J. W.-K. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] stanowi własność Państwa J. i M. W., natomiast działka nr [...] jest własnością Państwa J. i W. W., co potwierdzają wpisy w księgach wieczystych. Z ustaleń organu I instancji wynika, że obecny właściciel działki nr [...] W. W. nie wyraża zgody na legalizację obiektu rekreacji indywidualnej usytuowanego na terenie działki nr [...] i [...] w B., gdyż obiekt ten częściowo położony jest na jego działce nr [...]. W dacie orzekania Państwo J. i M. W. nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczącego działki nr [...] w miejscowości B. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na zasadzie wynikającej z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., należało rozważyć zastosowanie przepisu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. W myśl przepisu art. 40 w/w ustawy, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, dotyczącej zgodności przedmiotowego obiektu z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 15 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego B. w gminie S. (Dz. Urz. Woj. Nr 95, poz. 2410) wynika, że działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 3.1.36 MN - co oznacza teren zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej natomiast działka [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2.2 ZL - co oznacza teren leśny - enklawy z zakazem zabudowy. Natomiast zgodnie z uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej - Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 29 marca 1978 r. (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej Nr 4, poz. 15 z 1978 r.) działki o nr [...] i [...] położone w obrębie B. wchodziły w skład terenu oznaczonego symbolem 12.03,Li, co oznacza: tereny letnisk indywidualnych, adaptacja 32 domków letniskowych w budowie, projektowane 25 domków letniskowych. Z powyższego organ odwoławczy wywiódł, że w momencie realizacji obiektu nie doszło do naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż działki na których jest zlokalizowany obiekt były przeznaczone na tereny letnisk, zatem przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 nie zaistniała. Badając pozostałe przesłanki wynikające z przepisów art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stwierdzono jednak, że w niniejszym przypadku występują przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, który odwołuje się do niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia przez samowolnie wybudowany obiekt. Z faktu częściowej lokalizacji samowolnie wzniesionego obiektu na terenie lasu wywiedziono, że został on posadowiony z naruszeniem warunków technicznych obowiązujących w dniu budowy to jest § 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 26, poz. 157) i zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. Nr 10, poz. 44), jak i obecnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz.690 ze zm.). Zgodnie § 20 ust. 13 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (obowiązującym w trakcie budowy) w razie braku ustalenia zabudowy dla sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić, co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych. Posadowienie przedmiotowego obiektu w bezpośrednim sąsiedztwie linii lasu powoduje również naruszenie § 12 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. a także usytuowanie częściowo na terenie lasu narusza przepisy § 271 ust. 8 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień (§ 271 ust. 8). Z powołanych wyżej przepisów wynika, że za najmniejszą odległość budynków od granicy lasu należy przyjmować, odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z pokryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień, co odpowiada odległości 12 m. Określony ww. przepisami wymóg odległości ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego nowopowstałym obiektom budowlanym, ale także bezpieczeństwa obiektów już posadowionych w ich otoczeniu oraz otaczającej jej przyrody - w tym głównie lasów (wyrok II SA/Lu 602/14 - Wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 listopada 2014r.). W świetle powyższego częściowe usytuowanie przedmiotowego budynku na działce sąsiedniej stanowiącej las (zgodnie z treścią obowiązującego planu miejscowego) pozostaje w sprzeczności z § 12 powołanego rozporządzenia, który jako zasadę przyjmuje odległość 3 lub 4 metrów, zaś budowę w tzw. "ostrej granicy" jedynie w wyjątkowych przypadkach (np. jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - § 12 ust. 2), jak również z § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia określającym odległość budynków od granicy lasu. Organ odwoławczy uznał zatem, że w sprawie doszło do naruszenia warunków technicznych jakim odpowiadają budynki i ich usytuowanie, a tym samym udowodniona została przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zatem decyzja organu I instancji była prawnie uzasadniona. W skardze na powyższą decyzję zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy; b. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; c. art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie okoliczności faktycznych sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego; 2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229) poprzez uznanie, iż przedmiotowy obiekt budowlany narusza warunki techniczne skutkujące zagrożeniem bezpieczeństwa otoczenia w zakresie przepisów przeciwpożarowych z uwagi na łatwopalność materiałów z jakich wzniesiony jest przedmiotowy obiekt rekreacji indywidualnej, co zagraża bezpieczeństwu osób przebywających w obiekcie jak i osób mogących przebywać w lesie; b. § 20 pkt 14 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego w zw. z art. 11 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w wersji od dnia 1 czerwca 1975 r. do dnia 27 marca 1980 r. (obecnie art. 14 § 2 k.p.a) w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego nie wydał ustnego zezwolenia na posadowienie obiektu rekreacji indywidualnej na granicy działki. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Poza wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawnioskowano również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oświadczenia B. W. z dnia 8 maja 2016 r. na okoliczność ustalenia, że właściciel działki nr [...], wyraził zgodę na posadowienie przez M. i J. W. spornego obiektu rekreacji indywidualnej częściowo na przedmiotowej działce. Według skarżących organy nie uwzględniły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, m.in., że w chwili wybudowania obiektu graniczył on z drogą, a nie z lasem oraz faktu, że w dacie powstania obiektu skarżący mieli prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne i ustne pozwolenie na budowę obiektu rekreacji indywidulanej. Skarżący nie zgodzili się z argumentacją bazującą na stwierdzonym przez organ naruszeniu warunków technicznych skutkującym koniecznością zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Według nich nie ustalono dokładnie odległości obiektu wzniesionego samowolnie od granicy lasu oraz nie wykazano na czym polegać ma niebezpieczeństwo uzasadniające konieczność rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga okazała się nieuzasadniona. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego w latach 1978-1979 obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) w sprawach rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 tej ustawy), których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) – zwana dalej "Prawo budowlane z 1974 r.". Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Mając na uwadze, iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie cytowany wyżej przepis przy rozpoznaniu skargi konieczne jest uwzględnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), której teza stanowi, iż przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że stosowanie przepisów dotychczasowych, tj. przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oznacza stosowanie ich w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W przypadkach określonych w tym przepisie zastosowanie mają więc art. 37, 38, 39, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. (A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 738, uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001 r., OPS 4/01, ONSA 2002 r., nr 2, poz. 58). Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wprowadzający wyjątek od zasady stosowania przez organy administracji przepisów obowiązujących w dacie orzekania należy interpretować ściśle. Skoro przepis ten reguluje kwestie intertemporalne wyłącznie w zakresie stosowania przepisu art. 48 tej ustawy, a więc przepisu stricte z zakresu prawa budowlanego, to co do zasady podstawę do legalizacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r. stanowią przepisy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. które odsyłają do innych ustaw i aktów prawa miejscowego, w szczególności z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. W świetle tego przepisu istota samowoli budowlanej polega na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Co należy rozumieć przez pojęcie "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy" pośrednio określa przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem samowoli dopuszcza się ten "kto przystępuje do budowy lub zbudował obiekt budowlany bez dopełnienia wymagań określonych ustawą lub przepisami wydanymi na jej podstawie (...) podlega karze (...)". Wykładnia historyczna przepisów: art. 380 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, art. 52 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane, art. 37 ust. 1 ab initio Prawa budowlanego z 1974 r., jak również brzmienie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. wskazuje, że istotą samowoli budowlanej jest wybudowanie obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ustalenia czy na budowę danego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji tego obiektu. Treść art. 37 ust. 1 ab initio Prawa budowlanego z 1974 r., w którym mowa o "obiektach budowlanych lub ich częściach, będących w budowie lub wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy" jednoznacznie bowiem wskazuje na powiązanie samowoli budowlanej z przepisami obowiązującymi w czasie budowy. Dla rozstrzygnięcia przedstawionego we wniosku zagadnienia prawnego istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że inaczej sformułowane są przesłanki stwierdzenia samowoli budowlanej, odnoszące się do przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu budowlanego (art. 37 ust. 1 ab initio), a inaczej – przesłanki jej likwidacji (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2) (...) Redakcja tych przesłanek rozbiórki, które zostały sformułowane w czasie teraźniejszym, wskazuje, że ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania. Wskazuje na to zawarty w art. 37 ust. 1 pkt 1 zwrot " znajduje się", a w pkt 2 "powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby". Również nakazanie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy jeżeli " jest uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1" powiązane jest z przyczynami istniejącymi w dacie orzekania, albowiem trudno sobie wyobrazić nakaz rozbiórki z ważnej przyczyny, która istniała w dacie budowy, ale już nie istnieje w dacie orzekania. Wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi więc do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, że tylko przesłankę z pkt 1 ust. 1 (zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym) należy odnosić do daty budowy obiektu budowlanego. Ponadto, gdyby przy ocenie przesłanek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego organ obowiązany był brać pod uwagę jedynie przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy tego obiektu, to przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy byłaby zbędna. Za wskazaną wykładnią art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przemawiają również względy wynikające z wykładni systemowej przepisów prawa budowlanego dotyczących samowoli budowlanej i likwidacji jej skutków. W literaturze oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red Z. Niewiadomskiego, Wyd. 4, Warszawa 2011, s. 516, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2, wyrok TK z dnia 26 marca 2002 r., SK 2/01, OTK-A 2002, nr 2, poz. 15, m. in. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) podkreśla się, iż przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obwiązuje. (...) Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie tego przepisu tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba, że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim przypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jednak przepis ten miał zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy. Analiza tych przepisów wskazuje, że w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. W odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, że na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju. Wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ma nadal zastosowanie nie tylko do obiektów samowolnie wybudowanych w okresie obowiązywania tej ustawy, lecz również do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r. i 1928 r. Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy na wstępie zauważyć należy, że wbrew stanowisku skargi przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 28 ust. 4 tej ustawy Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska określi w drodze rozporządzenia zakres, warunki i tryb uzyskiwania pozwoleń na budowę, rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaje rozbiórek zwolnione od obowiązku zgłoszenia. Wydane na tej podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) w § 44 wymienia rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wśród których nie ma obiektów takich jak wybudowany przez skarżących. W szczególności nie jest to wskazana w § 44 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia altanka nie przystosowana do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Należy mieć bowiem na uwadze, iż obiekt budowlany wybudowany przez skarżących nigdy nie mieścił się na działce w pracowniczym ogrodzie działkowym. Zatem budowa takiego obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. Organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy uwzględniły też okoliczność, iż mimo, że obowiązujący w chwili rozstrzygnięcia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wykluczał budowę takiego obiektu, to obowiązujący w czasie budowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał budowę tego rodzaju obiektów na tym terenie. W konsekwencji organy zasadnie wykluczyły istnienie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W związku z tym zasadnie organy nadzoru budowlanego oceniły przedmiotową samowolę budowlaną pod względem występowania przesłanek przymusowej rozbiórki określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W efekcie tego w ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w przywołanym przepisie, to jest, że obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Należy mieć bowiem na uwadze, że przedmiotowy obiekt budowlany usytuowany został w B. na terenie działek: [...] (stanowiącej własność skarżących) oraz [...] (będącej własnością J. i W. W.), która stanowi las. Podkreślić przy tym należy, iż właściciele działki [...] nie wyrazili zgody na budowę tego obiektu na tej działce. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ( Dz. U. Nr 26, poz. 157) warunki techniczne, którym powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, określają przepisy wydane w drodze zarządzenia przez Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych i ogłoszone w Dzienniku Budownictwa. Stosownie natomiast do § 20 ust. 13 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. MB z 1966 r., Nr 10, poz. 44 ze zm.) w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych. A zatem już w chwili budowy przedmiotowego obiektu budowlanego skarżący naruszyli warunki techniczne, którym winny odpowiadać obiekty budowlane. Jednakże zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, iż obiekt budowlany wzniesiony przez skarżących narusza warunki techniczne obowiązujące w dniu orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Poprzez fakt, iż obiekt ten usytuowany jest w części na terenie lasu naruszono warunki określone w § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), z uwagi na bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Nadto w ocenie Sądu istotne znaczenie ma również okoliczność, iż obecni właściciele działki [...], na której częściowo zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany, nie wyrażają zgody na jego budowę. Powyższe uzasadniają konieczność nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, co stanowiło przedmiot zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia jest natomiast podniesiona w skardze okoliczność, iż poprzedni właściciel działki [...] – B. W. wyraził zgodę na budowę spornego obiektu. Należy mieć bowiem na uwadze, iż organy orzekające w sprawie winny uwzględnić stan faktyczny i prawny sprawy na chwilę podjęcia rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718) oddalił skargę, jako niezasadną.