II SA/Gd 517/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: NSA Marek Gorski (spr.) WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Robert Daduń po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) określa że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. II SA/Gd 517/04 U z a s a d n i e n i e Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 czerwca 2004 r., [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 30 stycznia 2004 r. ustalającą wobec I. G., właściciela nieruchomości położonej w D., (działka nr [...] o pow. 1.440 m2) zapisanej w księdze wieczystej KW [...] Wydziału V Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego, opłatę adiacencką związaną z wybudowaniem sieci kanalizacyjnej na terenie miejscowości D. gmina K. w kwocie 960 zł. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 143, 144, 145, art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (t. j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 2 uchwały Nr XXV/20/2000 Rady Gminy Kosakowo z dnia 5 kwietnia 2000 r. w sprawie udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 5 listopada 2003 r. Wójt Gminy zawiadomił I. G. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położona w D., spowodowanej wybudowaniem sieci kanalizacyjnej. W zawiadomieniu organ powiadomił stronę o możliwości dostarczenia kserokopii dokumentów potwierdzających poniesione przez stronę nakłady na budowę sieci kanalizacyjnej oraz zapoznania się z operatem szacunkowym, w oparciu o który ma zostać ustalona wysokość opłaty adiacenckiej. W dniu 1 grudnia 2003 r. I. G., po zapoznaniu się z wyceną sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego oświadczył, że się z nią nie zgadza. Wójt Gminy w dniu 30 stycznia 2004 r. ustalił wobec strony wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 960 zł. W odwołaniu od decyzji organu I instancji I. G. kwestionował zasadność nałożenia na niego opłaty adiacenckiej, powołując się na protokół zebrania wiejskiego z dnia 4 grudnia 2001 r. W trakcie tego zebrania poprzedni Wójt Gminy w zamian za wpłatę 500 zł. tytułem budowy sieci kanalizacyjnej, wykluczył późniejszą możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej. Odwołujący się wskazał również, iż w 1998 r. na jego posesji został wybudowany bezodpływowy zbiornik na ścieki o pojemności 18 m3, zaś operat szacunkowy uwzględnia tylko powierzchnię działki; nie wspominając o stopniu wyposażenia działki w urządzenia infrastruktury technicznej. Ponadto wyraził wątpliwość, czy uchwała Rady Gminy Kosakowo Nr XXV/20/2000 z dnia 5 kwietnia 2000 r. weszła w życie, gdyż jako akt prawa miejscowego winna być ogłoszona w prasie lokalnej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje, że przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo scaleniem lub podziałem nieruchomości. W myśl art. 143 ust. 2 powyższej ustawy przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się urządzenie albo modernizację drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z art. 144 w/w ustawy wynika zaś, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 145 ust. 1 w/w ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta, może, decyzją ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi lub po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury, przy czym wartość nieruchomości przed wybudowaniem tych urządzeń i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 w/w ustawy). Zgodnie ze sporządzoną w sprawie opinią rzeczoznawcy majątkowego różnica pomiędzy wartością przedmiotowej działki przed i po wykonaniu kanalizacji wynosi 3,38 zł. za 1 m2. Opinia ta nie został podważona w toku postępowania; nie zostały przedstawione przez stronę dowody wskazujące na inną różnicę wartości nieruchomości, w szczególności nie przedstawiono innego operatu szacowania nieruchomości. Organ uznał zatem, że wartość wskazanej nieruchomości wzrosła o 4.867 zł (3,38 zł x 1440 m2 = 4.867 zł). Organ odwoławczy zważył, iż art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, przy czym wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Na mocy uchwały Rady Gminy Krokowa z dni 5 kwietnia 2000 r., Nr XXV/20/2000 wysokość stawki procentowej wynosi 30% wyżej określonej różnicy. W związku z tym wysokość opłaty adiacenckiej w sprawie wynosi 1.460,16 zł (4.867 zł x 30% = 1.460,16 zł). Ponieważ strona dokonała uprzednio wpłaty 500 zł z tego tytułu, wysokość opłaty adiacenckiej winna wynosić 960,16 zł. Następnie odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy wskazał, że wycena dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego jest sporządzana w formie operatu szacunkowego, który zawiera fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazuje czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości. Zakwestionowanie więc określonej w operacie wartości może nastąpić jedynie w drodze powołania jako dowodu innej wyceny, sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Subiektywne twierdzenia odwołującego się, iż operat został sporządzony nieprawidłowo nie może stanowić wystarczającej podstawy do podważenia zasadności ustalonej w sprawie wysokości opłaty adiacenckiej. Z treści spornego operatu wynika, iż rzeczoznawca obok wielkości i kształtu działki uwzględnił także jej położenie, dostępność komunikacyjną oraz infrastrukturę. Zdaniem organu odwoławczego podniesiona przez stronę okoliczność, iż poprzedni Wójt Gminy w zamian za wpłatę 500 zł, wykluczył możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej, nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu, gdyż organ ocenia jedynie prawidłowość rozstrzygnięcia organu niższej instancji. Podobnie poza zakresem rozważań są kwestie dotyczące prawidłowości ogłoszenia i wejścia w życie wskazanej uchwały Rady Gminy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. G. wniósł o "odwołanie" decyzji obu instancji wyrażając wątpliwości co do ich zgodności z obowiązującym prawem, a przede wszystkim zasadą równości, ciągłości i rzetelności. Jego zdaniem organ odwoławczy wykazał się niekonsekwencją twierdząc, iż uchwała Rady Gminy nie może być przedmiotem badań oraz jednocześnie powołując ją jako podstawę prawną swojej decyzji. Zgodnie z § 6 w/w uchwały wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Jako akt prawa miejscowego wymagała publikacji, której nie było, ponieważ nie przewidywał jej tekst uchwały. Bezpośrednio z przedmiotową uchwałą związane było zobowiązanie poprzedniego Wójta Gminy o nie pobieraniu opłaty adiacenckiej w zamian za wpłatę 500 zł. za włączenie do kanalizacji (uchwała Zarządu gminy Kosakowa Nr 83/67/2001 z dnia 27.12.2001 r.) uzasadniając to między innymi faktem, że nie ma uchwały o opłatach adiacenckich bo uchwała Rady Gminy w tej sprawie nie weszła w życie. Obecnie Wójt Gminy korzysta z obydwu wyżej wymienionych uchwał. Skarżący wskazał, że przyjął decyzję o opłacie adiacenckiej dla działki niezabudowanej nr [...], której jest współwłaścicielem, gdyż przyjęty operat szacunkowy dla tej działki odpowiadał realnemu wzrostowi jej wartości. Jednak niezrozumiałym jest przyjęcie tego samego operatu dla jego działki zabudowanej i wyposażonej we wszystkie urządzenia infrastruktury; zwłaszcza, że dla innych podobnych działek zastosowano inny operat szacunkowy (opłata niższa o kilkadziesiąt procent). Fakt ten był powodem nie przyjęcia przez niego operatu szacunkowego w dniu 1 grudnia 2003 r. Skarżący wytknął organowi odwoławczemu, że nie wyjaśnił powodów dużego zróżnicowania opłat adiacenckich przypisanych do poszczególnych nieruchomości w operacie szacunkowym. Operatowi szacunkowemu opłaconemu ze środków publicznych, ma przedstawić kontroperat, którego koszt przewyższa opłatę adiacencką, podczas gdy wyraźnie widać manipulację przy stosowaniu odpowiedniego operatu dla wybranych nieruchomości. Zważywszy na podane okoliczności skarżący uważa, iż wycena należnej opłaty adiacenckiej dla jego nieruchomości nr [...] nie została sporządzona zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd pismem z dnia 24 marca 2006 r. zwrócił się do organu odwoławczego z zapytaniem: czy uchwała Rady Gminy Krokowa z dni 5 kwietnia 2000 r., Nr XXV/20/2000 była publikowana, a jeżeli tak, to w jaki sposób. W odpowiedzi na wezwanie organ odwoławczy poinformował, że wskazana uchwała publikowana była poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń znajdującej się przy Biurze Rady Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż wyczerpano wszelkie istotne dowody. Stosownie do at. 42 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 08 marca 1990 r. (Dz. U. Nr 13 poz. 74 z 1996 r. z późn. zm.) przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Przepisy gminne wchodzą w życie najwcześniej z dniem ich ogłoszenia. Skarżący utrzymuje, że uchwała będąca podstawą wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie została ogłoszona. Na wyraźne pytanie skierowane przez Sąd do organu II instancji nadeszła odpowiedź, że uchwały Rady Gminy Kosakowo w tym uchwała Nr XXV/20/2000 z 5 kwietnia 2000 r. są zwyczajowo publikowane na tablicy ogłoszeń znajdującej się przy Biurze Rady Gminy niezwłocznie po ich podpisaniu przez przewodniczącego Rady. Taka odpowiedź jest powieleniem przepisu art. 42 wyżej cytowanego i wskazuje na praktykę przyjętą przez gminę, nie pozwala jednak na rozwianie wątpliwości czy istotnie wszystkie uchwały Rady Gminy były publikowane w tej formie. Wątpliwość taką rozwiać mogłaby stosowna adnotacja o terminie publikacji zaznaczona na opublikowanej uchwale bądź pismo oznajmiające o czasie publikacji. Wątpliwości co do faktycznego ogłoszenia uchwały nasuwa również zapis zaznaczony w § 6 który stanowi, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W aktach sprawy znajduje się kserokopia protokołu z zebrania wiejskiego w D. z dnia 4 grudnia 2001 r., w której znajduje się zapis "ustanowiona przez Radę Gminy opłata ryczałtowa w wysokości 500 zł za podłączenie do kanalizacji wyklucza możliwość naliczania przez Urząd Gminy opłaty adiacenckiej". Z ogłoszenia A Spółka z o.o. z pkt. 5 wynika, że w związku z włączeniem się do kanalizacji przy odbiorze należy okazać dowód wpłaty 500 zł za włączenie się do kanalizacji sanitarnej. W tym miejscu powołuje się uchwałę Zarządu Gminy Kosakowo Nr 83/67/2001 z dnia 27 grudnia 2001 r. Data podjęcia tej uchwały jest późniejsza niż data protokołu z zebrania wiejskiego. W tej sytuacji nasuwają się wątpliwości o jakiej uchwale Rady Gminy była mowa na zebraniu wiejskim i na jakiej podstawie została podjęta wyżej cytowana uchwała Zarządu. Czy w tej sprawie zapadła jedna czy dwie uchwały (w tym uchwała Rady Gminy i uchwała Zarządu). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z obrazą art. 7 i art. 77 kpa i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na treść zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w trybie art. 152 p.p.s.a. MK