II SA/Gd 517/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi H. B., K. B. i V. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2001 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. B., K. B. i V. Z. solidarnie kwotę 970 zł (dziewięćset siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 lipca 2001r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2000r., Nr 106, poz. 1126) oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r., Nr 98, poz. 1071), nakazał J. B. rozbiórkę betonowej drogi o długości 160,3m oraz dwóch murów oporowych o łącznej długości 108m wybudowanych w 2000r. na działce nr [...] w Ż. i uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż postępowanie administracyjne w zostało wszczęte z urzędu, w sprawie prowadzenia prac budowlanych polegających na wykonaniu wykopu oraz wybetonowaniu drogi na dzialce nr [...] w Ż. - stanowiącej własność K. B. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że J. B. (ojciec K. B. ) wybudował na terenie działki nr [...] w Ż. betonową drogę dojazdową, prowadzącą do brzegu jeziora R., o długości 160,3m oraz dwa mury oporowe o łącznej długości (54m + 54m) wynoszącej I08m, usytuowane po obu stronach w/w drogi dojazdowej. Wysokość tych murów oporowych w najniższym punkcie wynosi 0,30m a w najwyższym - 1,40m. Wyżej wymienione roboty budowlane J. B. wykonał w 2000r bez wymaganej, art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994r., decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Stężyca zatwierdzonym Uchwałą G.R.N. w Stężycy Nr VII/31/89 z dnia 29 września 1989r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 26 poz.188) część działki nr [...] w Ż. , na której zostały wybudowane omawiane obiekty budowlane stanowi teren lasów. W związku z tym, że J. B. wybudował samowolnie, w 2000r., betonową drogę dojazdową oraz dwa mury oporowe, w ocenie organu I instancji uzasadnione było zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r., zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Na powyższą decyzję odwołanie wniósł J. B. domagając się uchylenia nakazu rozbiórki, wskazując na celowość budowy drogi i murów oporowych. Oświadczył, że na przedmiotowej działce nad brzegiem jeziora R. posiada domek letniskowy, do którego biegła dnem głębokiego jaru polna droga. Na skutek deszczu piasek osuwał się ze zboczy jaru na nie utwardzoną drogę, co wymagało wykonania robót zabezpieczających. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 sierpnia 2001r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2, art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2000r., Nr 106, poz. 1126), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nie znajdując podstaw prawnych do jej uchylenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż na działce nr [...] w Ż. wybudowano drogę dojazdową do jeziora raduńskiego i zabezpieczające ją mury oporowe. Stosownie do przepisów art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane budowa drogi dojazdowej i budowa murów oporowych wymagała pozwolenia na budowę. Naruszenie art.28 tej ustawy obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu przymusowej rozbiórki na podstawie art.48. Zgodnie z jego treścią, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego, pozwolenia na budowę. Odnosząc się do treści odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że w postępowaniu z art. 48 Prawa budowlanego nie bierze się pod uwagę kwestii dotyczących celowości budowy obiektów budowlanych. Zastosowanie art. 48 wymaga wyłącznie stwierdzenia faktu samowoli budowlanej. Ta okoliczności została udowodniona przez organ I instancji. Wolą ustawodawcy, leżącą u podstaw unormowania art. 48 Prawa budowlanego było, by wszelkie przejawy samowoli budowlanej dokonanej po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. spotykały się z reakcją organów administracji w postaci nakazu rozbiórki. Rozstrzyganie spraw w zakresie samowoli budowlanych nie podlega uznaniowości organu bądź też dobrej lub złej woli. Rozstrzygnięcia takie muszą być podporządkowane przepisom ustawy, które dla takich sytuacji przewidują jedynie wydanie nakazu rozbiórki. Na powyższą decyzję J. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę domagając się uchylenia wskazanych powyżej decyzji. Zarzucił naruszenie art. 156 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez skierowanie przedmiotowych decyzji do osoby która nie powinna być stroną w niniejszej sprawie oraz art. 156 § 1 ust. 5 k.p.a. wskazując, "że decyzja z racji dobrych obyczajów jest niewykonalna". W uzasadnieniu skarżący wskazał na celowość budowy przedmiotowej drogi wraz z murami oporowymi. Zdaniem skarżącego wykonanie nałożonego przez organ administracji publicznej obowiązku rozbiórki spowoduje poważne szkody w krajobrazie i strukturze działki [...]. Ponadto strona skarżąca wskazała, że zgodnie z odpisem księgi wieczystej KW Nr [...] właścicielem w/w działki jest K. B. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż decyzja została skierowana do niewłaściwego adresata jest bezpodstawny. Organ przywołał treść art. 52 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2005r. sygn. akt II SA/Gd 3440/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć skarżącego J. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 lipca 2008r. podjął zawieszone postępowanie po ustaleniu, że następcami prawnymi po zmarłym J. B. zostały K. B, H. B. oraz V. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podstawową czynnością organu orzekającego w postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest ustalenie podmiotu do którego decyzja taka ma być skierowana (adresata decyzji). Powyższe wiąże się z treścią art. 52 w/w ustawy, który to wymieniając podmioty obowiązane na swój koszt do dokonania czynności nakazanej w decyzji o której mowa m. in. w art. 48 stanowi iż są nimi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zakładając, iż kolejność ustawowo zobowiązanych nie jest przypadkowa przyjąć należy, że nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Ustawodawca posługuje się wielokrotnie w ustawie Prawo budowlane pojęciem "inwestora"; nie zdefiniował jednak zakresu znaczeniowego tego terminu. Przyjęcie, że inwestorem jest osoba, która organizuje i finansuje budowę (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001 r., SA/Rz 597/00 - Lex Polonica nr 354876) na gruncie przepisów art. 52 w zw. z art. 48 wydaje się być dużym uproszczeniem. Na akceptację, w ocenie składu orzekającego, zasługuje natomiast pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 marca 2007 r. – II OSK 522/06 ( LEX nr 339391), zgodnie z którym w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego obciążony jest inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd. Orzekający w przedmiocie nakazu rozbiórki organ nadzoru budowlanego winien dokonać oceny stanu prawnego obiektu rozpoczynając od oceny stanu prawnego nieruchomości. Na postawie wpisu do księgi wieczystej powinien ustalić czy realizujący budowę (inwestor) miał w ogóle prawo do dysponowania nieruchomością. Jeżeli natomiast inwestorem nie był właściciel nieruchomości - czy inwestor dysponował innym tytułem prawnym (np. legitymował się uprawnieniami wynikającymi z umowy obligacyjnej zawartej z właścicielem). Ustalenia o których wyżej miały istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie gdyż właściwe wskazanie w decyzji podmiotu zobowiązanego warunkuje możliwość wykonania wynikającego z niej nakazu rozbiórki. Właściciel nieruchomości może skutecznie sprzeciwić się realizacji wynikającego z decyzji obowiązku przez inwestora, który zrealizował przedsięwzięcie budowlane w warunkach samowoli budowlanej, czyli bez tytułu prawnego i bez uzyskania wyraźnej zgody do dysponowania nieruchomością na cel budowlany udzielonej przez podmiot prawnie władający nieruchomością . Czyni to również nieskuteczną egzekucję obowiązku prowadzoną w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W rozpoznawanej sprawie sprawcę samowoli budowlanej łączył z właścicielem stosunek rodzinny bliskiego pokrewieństwa ( nieżyjący inwestor J. B. to ojciec właścicielki K. B.). W/w stosunek określany też w piśmiennictwie prawniczym stosunkiem "prawno - rodzinnym", nie mógł, w ocenie Sądu, przesądzać o uznaniu przez organ J. B. za adresata decyzji rozbiórkowej w sytuacji w której inwestor ten nie legitymował się prawem własności gruntu (ani też innym tytułem prawnym do jego zabudowy). Powodowało to, iż zgodnie z zasadą "superficies solo cedit" (wszystko co zostało trwale z gruntem związane staje się częścią składową tej nieruchomości) - nie legitymował się również tytułem prawnym do wzniesionego na gruncie obiektu budowlanego a w konsekwencji do bycia adresatem decyzji o nakazie rozbiórki. Wadliwe określenie adresata decyzji (którym w rozważanym przypadku powinien być właściciel nieruchomości i wzniesionego na niej obiektu budowlanego) sprawiło, że Sąd uznał zasadność skargi. Przyczyna dla których skarga została uwzględniona powoduje, iż nie podlegały ocenie Sądu pozostałe zarzuty skargi. Mogą one zostać podniesione w postępowaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy i będą podlegały ocenie organu orzekającego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wydanego orzeczenia. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 970 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygniecie to uniemożliwia wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.