II SA/Gd 519/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.), asesor WSA Krzysztof Gruszecki, Protokolant, po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 stycznia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia 1 grudnia 2000 r. nr [...] oraz zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego I. P. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 2. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie 1 wyroku nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 16 stycznia 2001r., nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2000r., nr 106, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia 1 grudnia 2000r., nr [...] nakazującą I. P. dokonanie rozbiórki ogrodzenia od strony ulicy ustawionego na granicy działki przy ul. S. [...] we W. bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż I. P. samowolnie wybudował w 1998r. ogrodzenie nieruchomości od strony ul. S. [...] we W.. Prace budowlane w zakresie budowy ogrodzenia rozpoczęto w 1995r. Organ podkreślił, iż zgłoszenia wykonania robót w przedmiotowym zakresie dokonał zięć I. P. w dniu 9 listopada 2000r., czyli niezgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, według którego zgłoszenie powinno nastąpić 30 dni przed planowanym rozpoczęciem robót. Wobec powyższego organ stwierdziwszy samowolę budowlaną ogrodzenia od strony ulicy musiał orzec w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego jego rozbiórkę. Skargę na powyższą decyzję wywiódł skarżący I. P. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący zarzucił, iż decyzja wydana została z naruszeniem prawa, albowiem nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności czy ogrodzenie nieruchomości budowane było sukcesywnie i od kiedy oraz kto jest współwłaścicielem. Nadto, skarżący zarzucił,iż organ błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 48 Prawa budowlanego podczas, gdy jest to sprzeczne z art. 7 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w dniu 5 maja 1995r. wspólnie z żoną T. i córką E. L. uzyskał pozwolenie na budowę domu mieszkalnego z garażem usytuowanego przy ul. S. [...] we W.. Równolegle z pracami dotyczącymi właściwej budowy stopniowo postępowała budowa ogrodzenia działki. W 1995r. skarżący postawił słupki metalowe z naciągniętą siatką i betonowy cokół. Na początku 1996r. postawione słupki metalowe obmurowano cegłą, a następnie obetonowano. W 1998r. zamontowano przęsła metalowe między słupkami. Skarżący podkreślił nadto okoliczność, iż w postępowaniu nie brali udziału pozostali współwłaściciele nieruchomości ogrodzonej przedmiotowym płotem, co stanowi naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Organy administracji prowadzące postępowanie w I i w II instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 10 § 1, art. 77 oraz art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 10 K.p.a. statuuje ogólną zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z dyspozycją art.10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada ta nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zagwarantowania stronie tych uprawnień. Strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją oraz na wszystkich jego etapach, w tym również w postępowaniach incydentalnych. W doktrynie przyjmuje się, iż czynny udział w postępowaniu przejawia się w prawie do inicjowania postępowania, przez złożenie żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 K.p.a.) czy zgody na prowadzenie postępowania, w razie wszczęcia z urzędu postępowania ze względu na szczególnie ważny interes stron (art. 61 § 2 K.p.a.) oraz w prawie wypowiadania się co do treści żądania (Adamiak B., Borkowski J., Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2004, s. 81 i nast.). Organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień. W wyroku z dnia 13 lutego 1986r., II SA 2015/85, OSNA 1986/1/13, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "(...) stosownie do art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 K.p.a. organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów, umożliwić im udział w przeprowadzania tych dowodów, zadawać pytania, a okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu". Obie wskazane zasady postępowania administracyjnego kształtują pozycję procesową strony w postępowaniu administracyjnym. Strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny jest to prawo strony do wypowiedzenia ostatniego słowa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego (Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 93 i nast.). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 K.p.a. Na organie administracji w trakcie całego postępowania dowodowego spoczywa obowiązek stwarzania stronom możliwości ustosunkowania się do dowodów po to, aby móc uznać ujawnione okoliczności faktyczne za udowodnione. Nieuzasadnione naruszenie tego prawa strony stanowi obrazę zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Z analizy akt administracyjnych wynika, że organy obu instancji nie spełniły wobec skarżącego I. P. obowiązków wynikających z przepisu art.10§1k.p.a. Oczywistym jest także to, iż w postępowaniu nie brały udziały wszystkie strony, których interesów prawnych lub obowiązków w rozumieniu art. 28 K.p.a. dotyczyło niniejsze postępowanie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, iż tytuł prawny do wskazanej nieruchomości przysługuje oprócz skarżącego również pozostałym współwłaścicielom w osobach żony skarżącego - T. P. oraz jego córki - E. L. z mężem - S. L. W myśl art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Osoby wskazane wyżej miały w toku całego postępowania administracyjnego w obu instancjach przymiot strony, albowiem ich interesu prawnego dotyczyło postępowanie w zakresie rozbiórki ogrodzenia znajdującego się na terenie nieruchomości stanowiącej ich współwłasność. Stronami postępowania w przedmiocie rozbiórki, a więc podmiotami posiadającymi interes prawny, powinni być zatem wszyscy współwłaściciele nieruchomości, której dotyczy bądź z którą jest związana rozbiórka, czyli wszystkie osoby, które mogą wykazać, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Stwierdzić zatem należy, iż organy administracji obu instancji pozbawiły pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i tym samym uniemożliwiły im prawidłową ochronę przysługujących praw, co czyni zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wadliwymi. W postępowaniu administracyjnym zawsze muszą uczestniczyć wszystkie strony, bowiem zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy. Skierowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wyłącznie do jednego spośród kilku współwłaścicieli nieruchomości, na której wznieśli oni sporne ogrodzenie, jest poważną wadą postępowania administracyjnego mającą wpływ na wynik sprawy i skutkującą uchyleniem obu wadliwych aktów. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne powinno się toczyć z udziałem wszystkich czterech współwłaścicieli nieruchomości położonej we W. przy ul. S. [...], albowiem ich wspólnych interesów prawnych dotyczył przedmiot postępowania. Nadto należało ustalić, którzy ze współwłaścicieli byli inwestorami budowy przedmiotowego ogrodzenia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zdaje się wynikać, że nie tylko J. P. był inwestorem.W takim zaś razie decyzja powinna być skierowana do wszystkich inwestorów. W odniesieniu do kwestii legalności wzniesienia przez skarżącego i pozostałych współwłaścicieli ogrodzenia na należącej do nich nieruchomości wskazać należy, iż istotną w niniejszej sprawie okolicznością faktyczną jest sam proces wznoszenia ogrodzenia, chronologia jego powstawania oraz ocena prawna tej budowy. Skarżący wskazał, iż ogrodzenie powstawało etapami, w 1995r.,w 1996r. i w 1998r. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena, które z wykonanych prac doprowadziło do wybudowania ogrodzenia. Organy administracji naruszając zasady postępowania, w szczególności zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a., nie wyjaśniły powyższej, kluczowej dla rozstrzygnięcia, okoliczności podczas, gdy prawidłowe i całościowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Na organie administracji spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Organy administracji publicznej obowiązane są dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, aby następnie w oparciu o cały materiał dowodowy podjąć decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób zakończyć sprawę w danej instancji (art. 7, 77 § 1 K.p.a). W ocenie Sądu poczynienie ustaleń między innymi w zakresie daty zakończenia budowy ogrodzenia miałoby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy ze względu na obowiązujący w dacie orzekania przez organ II instancji stan prawny. Badając bowiem legalność zaskarżonej decyzji Sąd dokonuje jej oceny w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jej wydania i w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. W ocenie Sądu, art. 48 ustawy - Prawo budowlane powinien być interpretowany i badany w związku z art. 49 wskazanej ustawy. Organy administracji powinny były dokładnie ustalić stan faktyczny i na jego tle przeanalizować czy istniały przesłanki do zastosowania art. 49 ustawy - Prawo budowlane. Z powyższego wynika, iż dokładne ustalenie daty budowy obiektu budowlanego, jego usytuowania, wymiarów i innych szczegółów technicznych jest niezbędne w każdej sprawie, gdzie zachodzi prawdopodobieństwo, że obiekt został zbudowany nielegalnie i w związku z tym może być orzeczony nakaz rozbiórki. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w oparciu o materiały dowodowe zgromadzone przez organy administracji publicznej. Kontrola aktów administracyjnych dokonywana przez sąd administracyjny nie może się opierać na domysłach i niejasnych ustaleniach stanu faktycznego, nie dających możliwości udzielenia odpowiedzi na zarzuty strony skarżącej. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje je art. 77 § 1 kpa, jak też nie wykazały należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 kpa. W świetle powyższych wywodów okazuje się, że organy administracji obu instancji wydały decyzje, które nie odpowiadają wymaganiom przepisów procesowych (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i art. 81 K.p.a.). Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchylił decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny zapewnić czynny udział w postępowaniu administracyjnym wszystkim współwłaścicielom nieruchomości położonej we W. przy ul. S. [...] oraz dokonać dokładnych ustaleń co do daty zakończenia budowy ogrodzenia oraz zgodności wzniesionego obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oczywistym jest, że organ administracji orzekać będzie wg nowego stanu prawnego w zakresie prawa budowlanego. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości. Ponieważ art. 97 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.).