II SA/Gd 519/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody z dnia 3 czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie podtapiania gruntów ornych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 23 marca 2004 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego K. S. 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z dnia 23 marca 2004 r., na podstawie art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 105 § 1 k.p.a., po ponownym rozpoznaniu, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie podtapiania gruntów ornych położonych w P., Gmina C. należących do K. S. W uzasadnieniu organ opisał dowody, na których się oparł ustalając stan faktyczny w niniejszej sprawie oraz wskazał, iż strony zostały powiadomione o przeprowadzeniu czynności dowodowych. Jednym z dowodów, na którym organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie była dokumentacja fotograficzna wykonana w okresie lato – jesień 2003 i wiosna 2004 na terenie sąsiadujących działek B. K., K. S. i Nadleśnictwa R. Na podstawie zdjęć stwierdzono, iż zarówno rów otwarty położony na gruntach K. S. oraz wlot do rurociągu był zamulony i zarośnięty i że w miesiącach letnich nie prowadził wody. Wyjaśniając nieznaczną podmokłość terenu na działce K. S. wskazano, iż może ona być spowodowana brakiem konserwacji rowu usytuowanego na jego działce oraz zamulonego wlotu rurociągu. Nadto ustalono, że przedmiotowe urządzenia melioracyjne są w stanie odprowadzić wody roztopowe pod warunkiem utrzymania ich w ciągłej sprawności technicznej. Organ uznał, że pozostałe urządzenia melioracyjne utrzymywane są przez strony w odpowiednim stanie technicznym zapewniającym swobodny odpływ wody, poza fragmentem rowu otwartego i rurociągu znajdującego się na gruncie K. S. Co do kierunku odprowadzania wód z działki B. K. i K. S. stwierdzono jednoznacznie, że kierunek ten został obrany prawidłowo z uwzględnieniem układu wysokościowego terenu (protokół z odbioru technicznego rowu otwartego, rurociągu, przepustu pod drogą oraz rowu otwartego na gruntach Nadleśnictwa R. z dnia 20 kwietnia 1995 r., Profil podłużny odwodnienia gruntów sporządzony przez J. K.). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. S. żądając jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołujący się zarzucił, że strony nie zostały zawiadomione o przeprowadzeniu czynności dowodowych oraz, że organ administracji publicznej przeprowadzając postępowanie nie dołożył należytej staranności w celu wyjaśnienia sprawy. Ponadto K. S. wskazał, iż w wyniku rekultywacji w latach 80-tych działki B. K. doszło do zmiany kierunku odpływu wody z jego działki, skutkiem czego jest zalewanie lub podtapianie jego gruntów. W ocenie odwołującego się taka zmiana jest niezgodna z przepisami art. 50 Prawa wodnego. W związku z tym, że w ocenie odwołującego się obecne rozwiązania dotyczące ochrony gruntów przed podtopieniem, nie spełniają swojej roli zażądał on przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnoprawnych. Po rozpoznaniu środka zaskarżenia Wojewoda decyzją z dnia 3 czerwca 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 4 i art. 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż sprawa ustalenia sposobu i kierunku odprowadzenia wody na przedmiotowych działkach w P., Gmina C. została jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1996 r. (Sygn. akt SA/Gd. 2005/95) oddalającym skargę. NSA stwierdził, że odtworzone na gruntach K. S. urządzenia melioracyjne na odcinku rowu otwartego oraz ułożonego rurociągu, pozwalają na odprowadzanie nadmiaru wód z jego gruntów oraz B. K. Tym samym nie ma możliwości zmiany kierunku by woda płynęła w innym kierunku. W obecnym postępowaniu organ II instancji przeanalizował stan faktyczny zaistniały po 1996 r. Stwierdzono, że oczyszczenie rowu na terenie Nadleśnictwa R. pozwoliło na odpowiednie odwadnianie gruntów K. S. i B. K. Wyjaśniono również, że ewentualną przyczyną zalania gruntu w przyszłości może być brak konserwacji rowu i wylotu do rurociągu. Przedmiotowy rów melioracyjny jest zliczany do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych i jego utrzymanie w należytym stanie technicznym leży w gestii zainteresowanego właściciela nieruchomości. Tereny omawianych działek nie są objęte działalnością spółki wodnej, wobec czego konserwacja rowu spoczywa na właścicielu gruntu. Skargę na niniejszą decyzję wniósł K. S. żądając jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wydanej przez Starostę dnia 23 marca 2004 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący ponowił argumentację faktyczną i prawną zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności) jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zatem do treści powyższego przepisu Sąd może uwzględnić skargę z powodów innych niż przedstawione w skardze, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarga jest zasadna, bowiem w postępowaniu prowadzonym przez Starostę i Wojewodę naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego. Przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy wskazane w skardze decyzje wydane przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji są zgodne z prawem. Zakresem przedmiotowej sprawy nie została natomiast objęta kwestia ustalenia kierunku i sposobu odprowadzenia wody z działki nr [...] będącej własnością K. S. i działki nr [...] należącej do B. K. po przeprowadzonej na gruncie działki nr [...] rekultywacji, bowiem została ona jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1996 r. (sygn. akt SA/Gd. 2005/95), w którym stwierdzono, iż istniejące urządzenia melioracyjne w sposób właściwy odprowadzają nadmiar wód z przedmiotowych działek. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu w chwili wszczęcia postępowania jest zatem w pierwszej kolejności dokładne określenie sprawy, który ma być przedmiotem postępowania. Przedmiot postępowania, w przypadku wszczęcia go na wniosek, zakreślony jest żądaniem strony, które wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, mającą znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości, co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności w celu wyjaśnienia treści żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924). Ustalenia organu co do przedmiotu postępowania nie mogą należeć do sfery ocennej. Wniosek złożony przez skarżącego w niniejszej sprawie nie precyzował owego żądania, ograniczał się tylko do stwierdzenia, iż należące do niego grunty położone na działce nr [...] są podtapiane oraz do żądania przywrócenia poprzednich stosunków wodnych (żądanie to było już przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - sygn. akt SA/Gd. 2005/95). Należy wskazać, że organ wszczynając postępowanie w przedmiotowej sprawie nie wyjaśnił czego dokładnie dotyczyło żądanie K. S. Bezspornie rozpatrywana sprawa dotyczyła zagadnień wodnoprawnych uregulowanych w ustawie z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005, nr 239, poz. 2019 ze zm.). Z analizy przepisów wyżej przytoczonej ustawy wynika, że Starosta, który podjął niniejsze postępowanie jest organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 Prawa wodnego). Zakres działania Starosty określa także art. 77 Prawa wodnego, stanowiąc, że właśnie Starosta może ustalać w drodze decyzji proporcjonalnie do korzyści odnoszonych przez właścicieli gruntu szczegółowe zakresy i terminy wykonania obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych stosownie do pozwolenia wodnoprawnego lub instrukcji utrzymania systemu urządzeń melioracji wodnych. Organem właściwym w takiej sprawie jest Starosta zgodnie z art. 77 ust. 1 w związku z art. 140 Prawa wodnego. Organy administracji pierwszej i drugiej instancji nie zbadały dokładnie, co jest przedmiotem żądania i jaką normę prawa materialnego zastosować. Przedmiotem niniejszego postępowania zgodnie z art. 77 Prawa wodnego mogło być zatem zobowiązanie bądź odmowa zobowiązania właściciela działki do utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych znajdujących się na jego gruncie. Wskazują na to podniesione we wniosku okoliczności dotyczące niewłaściwego funkcjonowania istniejących na działce skarżącego urządzeń melioracyjnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wykazuje naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływu na wynik sprawy. Organy zaniechały bowiem obowiązku dokładnego ustalenia co jest przedmiotem sprawy. Rozważeniu podlega również, czy w przedmiotowej sprawie faktycznie istniała podstawa do umorzenia postępowania z powodu stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Według poglądów doktryny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty (Komentarz, Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, 2000). W przedmiotowej sprawie organy uznały, iż skoro ustalono, że przedmiotowe urządzenia melioracyjne spełniają swoją rolę pod warunkiem utrzymania ich w odpowiednim stanie postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe. W opinii tych organów ewentualne podtopienie gruntu może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy K. S., będący inicjatorem postępowania nie oczyści znajdujących się na jego gruntach urządzeń melioracyjnych. Powyższe stanowi o bezprzedmiotowości tego postępowania. Stanowisko takie w ocenie Sądu nie jest nieprawidłowe. W niniejszej sprawie nadal istnieje przedmiot postępowania, ponieważ urządzenia melioracyjne położone na gruncie skarżącego nie funkcjonują prawidłowo. Sąd podziela w tek kwestii zarzut skarżącego, że " w sprawie tej dalej nic nie zrobiono i nic na lepsze nie uległo zmianie". Postępowanie stałoby się bezprzedmiotowe jedynie wtedy, gdyby w jego trakcie rów otwarty oraz wlot do rurociągu zostały oczyszczone. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika jednakże aby to nastąpiło. Organy obu instancji naruszyły ponadto w trakcie prowadzonego postępowania podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w Kodeksie postępowania administracyjnego, bowiem mimo spoczywającego na nich obowiązku nie poinformowały one należycie i wyczerpująco stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto nie zapewniono stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania, ani nie umożliwiono im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.). Mimo twierdzenia organów, iż strony postępowania były zawiadamiane o przeprowadzaniu czynności przez organy administracji, to w aktach brak jest informacji o zawiadomieniu stron o wizji lokalnej w trakcie której sporządzono dokumentację fotograficzną, na podstawie której ustalono stan faktyczny, a następnie wydano orzeczenie w sprawie. Także załączone zdjęcia pozbawione są informacji kto i kiedy je wykonał, oraz co przedstawiają. Uznać zatem należy, iż wizja lokalna, której wynik miał podstawowe znaczenie w sprawie, została przeprowadzona z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a.. Przepisy te wymagają zapewnienia udziału stronie w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a w tym, w przeprowadzanym dowodzie (art. 79 § 1 k.p.a.). O terminie wizji lokalnej każda ze stron musi być powiadomiona co najmniej na siedem dni przed terminem w celu umożliwienia jej wzięcia udziału w tej czynności oraz przygotowania się do niej. W toku przeprowadzania wizji strona ma prawo zadawać pytania świadkom, biegłym i innym stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie natomiast strony w ogóle nie zostały powiadomione o terminie wizji lokalnej, co wynika w sposób oczywisty ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału. Ponadto brak jest w aktach protokołu z przedmiotowych oględzin. Zachowanie wymagań z art. 79 i 81 kpa, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1998 r., III SA 1035/97, LEX nr 36901) Podsumowując, wskazać należy, iż organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien dokładnie określić, co jest przedmiotem żądania K. S., następnie wyznaczyć normę prawa materialnego w oparciu o którą poprowadzi postępowanie oraz ustalić rzetelnie stan faktyczny i dopiero wtedy orzec w sprawie, powołując stosowne przepisy prawa materialnego. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 23 marca 2004 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.