II SA/Gd 52/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 kwietnia 2006 r., nr [...], 2/ określa, że postanowienia wskazane w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2006 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, 2 i 3 oraz art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.), wymierzył K. S. karę w wysokości 10.000zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w P. przy ul. S. [...], na działce nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w czasie wizji w terenie ustalił, że K. S. użytkuje przedmiotowy budynek mieszkalny z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane albowiem obiekt nie posiada pozwolenia na użytkowanie i nie został zgłoszony do użytkowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. S. stwierdziła, iż budowa przedmiotowego budynku została zakończona, dokonano kontroli przewodów kominowych i instalacji elektrycznej, wykonane zostały geodezyjne pomiary powykonawcze budynku. Dokumenty potwierdzające dokonanie ww. czynności żaląca się złożyła w Starostwie, gdzie nie poinformowano jej o tym, że dokumenty dotyczące zakończenia budowy powinna złożyć także w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. K. S. zarzuciła organowi I instancji, iż ten ukarał tylko ją, podczas gdy pozostaje ona w związku małżeńskim i nie posiada rozdzielności majątkowej ze swym małżonkiem, z którym wspólnie mieszkała w przedmiotowym budynku. Wyjaśniła również, iż to jej mąż, nie dopełniwszy wymaganych formalności, zadecydował o przeprowadzce całej rodziny do przedmiotowego budynku. Żaląca się stwierdziła nadto, iż nie jest w stanie zapłacić wymierzonej kary, ponieważ ma na utrzymaniu pięcioro dzieci, a dochody, które osiąga, wystarczają zaledwie na bieżące opłaty oraz utrzymanie rodziny. Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2006 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z decyzją Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 1994 roku, nr [...], o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego, inwestor był zobowiązany do zgłoszenia rozpoczęcia i zakończenia budowy przedmiotowej inwestycji, jednakże po wybudowaniu przedmiotowego budynku nie zgłoszono zakończenia jego budowy. Organ odwoławczy wskazał nadto, że podczas oględzin w dniu 11 stycznia 2006 roku organ pierwszej instancji ustalił, iż przedmiotowy budynek jest użytkowany przez K. S. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego na K. S., ponieważ żaląca się - jako jeden z inwestorów - była zobowiązana do zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku, jednak - przed dokonaniem zgłoszenia zakończenia budowy, nielegalnie przystąpiła do jego użytkowania. Organ odwoławczy stwierdził również, iż pozostałe argumenty zawarte w zażaleniu, jakkolwiek zasługujące na zrozumienie, nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W skardze na powyższe postanowienie K. S. powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu. Dodatkowo wskazała, iż przedmiotowy obiekt jest użytkowany zgodnie z prawem albowiem wykonała "wszystkie czynności wskazane przez Urząd Gminy". Skarżąca powołała się na treść art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego i stwierdziła, iż nie naruszyła warunków pozwolenia na budowę w sposób rażący, albowiem budynek został ukończony, a organ wydający pozwolenie na budowę został powiadomiony o rozpoczęciu użytkowania budynku, nie stwierdzono także odstępstw od projektu budowlanego. Skarżąca podkreśliła przy tym, iż nie otrzymała żadnych wskazówek podczas załatwiania przez nią formalności w urzędach, a zgodnie z art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego powinna zostać pouczona o dodatkowych formalnościach, które trzeba załatwić przed przystąpieniem do użytkowania budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż dokumenty złożone przez skarżącą w Starostwie Powiatowym nie stanowiły zawiadomienia o zakończeniu budowy w rozumieniu art. 57 Prawa budowlanego, a jedynie mogły stanowić załączniki do takiego zawiadomienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 kwietnia 2006 roku zostały wydane na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, 2 i 3 oraz art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane albowiem organy obu instancji uznały, iż skarżąca przystąpiła do użytkowania domu jednorodzinnego z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego, który stanowi, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 cyt. ustawy, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 Prawa budowlanego tj. bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy lub art. 55 Prawa budowlanego tj. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z treści przepisów art. 56 ust. 1 i art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika natomiast, iż obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego ciąży na inwestorze. W ocenie Sądu nie powinno zatem budzić żadnych wątpliwości stwierdzenie, iż postępowanie administracyjne w sprawie ewentualnego nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego winno toczyć się z udziałem inwestora tj. podmiotu, który uzyskał pozwolenie na budowę, będącego stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy obiektu wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której adresatami byli współmałżonkowie, stronami ww. postępowania winni być oboje inwestorzy, nawet w sytuacji, gdy jedynie jeden z nich zamieszkuje aktualnie w budynku, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż skarżąca – będąca inwestorem, brała czynny udział w postępowaniu przed organami obu instancji. Z treści decyzji Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 1994 roku, nr [...], załączonej do akt administracyjnych niniejszej sprawy, wynika jednak, iż pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w P. przy ul. S. [...], na działce nr [...], zostało udzielone nie tylko skarżącej, lecz także jej małżonkowi – J. S. Zatem stroną postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego obu instancji winien być także (i brać w nim czynny udział) współmałżonek skarżącej – J. S. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż J. S. nie brał udziału zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym. Organ I instancji początkowo wszczął postępowanie wskazując, iż dotyczy ono nielegalnego użytkowania domu wielorodzinnego położonego przy ul. J. w P. (zawiadomienie z dnia 2 stycznia 2006 roku skierowane do K. i J. S. na adres P. ul. J. – brak dowodów doręczenia). W toku tego postępowania organ dokonał oględzin budynku położonego przy ul. S. [...] w P., jedynie z udziałem K. S. J. S. o tych oględzinach nie zawiadomiono. W następnym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 roku, w sprawie nielegalnego użytkowania budynku zlokalizowanego przy ul. S. [...] w P., organ I instancji jako stronę wskazał jedynie K. S. i tylko jej to zawiadomienie doręczył. Następnie – dnia 22 marca 2006 roku – po raz kolejny organ nadzoru budowlanego sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania budynku zlokalizowanego przy ul. S. [...] w P. , wskazując, iż kieruje je zarówno do K. S., jak i do J. S., jednak w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tego zawiadomienia inwestorowi tj. J. S., podobnie jak brak jest dowodu doręczenia mu postanowienia organu I instancji z dnia 7 kwietnia 2006 roku. W postępowaniu przed organem II instancji J. S. również nie brał udziału. Małżonek skarżącej nie został nawet wymieniony w spisie podmiotów, do których organ odwoławczy wysłał swoje postanowienie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego rozpatrujące niniejszą sprawę pozbawiły jednego z inwestorów tj. J. S., bez jego winy, udziału w toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie naruszyły jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Strona ma bowiem prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, od jego wszczęcia do zakończenia orzeczeniem, a organy administracji mają obowiązek zapewnić jej możliwość realizacji tych uprawnień (zob. Barbara Adamiak w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 81-85 oraz wskazane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm./). Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania natomiast - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. Naruszenie to stanowi przy tym przesłankę uzasadniającą uchylenie powyższych postanowień przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Ta okoliczność ma bowiem charakter formalny, co oznacza, iż sam goły fakt braku udziału strony w postępowaniu, lub jego fragmencie, bez jej winy stanowi dostateczny powód zarówno do wznowienia postępowania administracyjnego, jak i do uchylenia orzeczenia wydanego w jego wyniku (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2001 roku, II SA/Gd 894/99, LEX nr 76089 oraz komentarz Barbary Adamiak do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 639) Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i na podstawie art. 152 ww. ustawy orzekł, iż uchylone postanowienia nie mogą być wykonane. Sąd miał przy tym na uwadze, iż Trybunał Konstytucyjny - wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 roku (sygn. P 19/06, OTK-A 2007/1/2), orzekł, iż art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji powinien przeprowadzić postępowanie w niniejszej sprawie od początku z udziałem obojga inwestorów tj. K. S. i J. S. Organ winien mieć przy tym na uwadze, iż kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi przede wszystkim instrument mający na celu przymuszenie inwestorów do wykonania ciążących na nich obowiązków w postaci konieczności zgłoszenia zakończenia budowy albo uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu lub jego części przed przystąpieniem do jego użytkowania i zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest wymierzana w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ww. ustawy. Organ winien zatem zbadać czy do użytkowania przedmiotowego budynku przystąpiła jedynie K. S., czy też również drugi z inwestorów tj. J. S., a w przypadku ustalenia, iż do użytkowania budynku z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego przystąpili oboje inwestorzy, rozważyć możliwość zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w stosunku do nich obojga.