II SA/Gd 52/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Irena Wesołowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. P. na decyzję Wojewody z dnia 30 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego z dnia 11 lutego 2009 r., nr [...]. I. P. złożyła skargę na decyzję Wojewody z dnia 30 października 2009r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 21 grudnia 2006r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 21 grudnia 2006r.. na podstawie art. 28 , art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 art. 80 ust. 1 pkt 1 , art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie K. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej (kategoria obiektu XXVI) z obiektami towarzyszącymi: przepompownią, kolektorem tłocznym kan. sanit. oraz kolektorem grawitacyjnym kan. sanit. w m. K. rejon ul. [...], gm. K. na działkach wym. w decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną przez Wójta Gminy z dnia 2 sierpnia 2006r., a inwestor dostarczył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydaną przez Wójta Gminy w dniu 6 lutego 2006r. Żadna ze stron nie wniosła zastrzeżeń do planowanej inwestycji a dokumentacja przedłożona przez inwestora spełnia warunki określone przepisami prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia 12 października 2008r. Starosta wznowił postępowanie administracyjne ww. sprawie na wniosek I. P. Organ ustalił, że wniosek został wniesiony w terminie określonym w art. 148 kpa i jest oparty na ustawowych podstawach wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału postępowaniu) oraz art. 145 § 1 pkt 6 kpa (decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu). Decyzją z dnia 11 lutego 2009r. nr [...] Starosta na podstawie art. 104 kpa oraz art. 145,148, 234 i 235 kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej z dnia 21 grudnia 2006r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w sprawie, zgodnie z kryterium art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustalono, że stronami postępowania są właściciele działek, przez które przebiega trasa projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej oraz projektowanych łącznie z tą siecią przyłączy (obecnie obiekty te są już wykonane). Ponieważ inwestycja nie przebiega przez teren działki nr 62, której właścicielem jest wnosząca skargę, organ budowlany stwierdził, że nie posiada ona przymiotu strony. Z tej przyczyny nie była zawiadamiana o toczącym się postępowaniu. Również obecnie – nie będąc stroną nie ma podstawy do skutecznego powoływania się na przesłankę z art. 148 §1 kpa. Organ I instancji rozpatrzył nadto z urzędu przesłankę z art. 145 § 6 kpa, biorąc pod uwagę jednocześnie treść art. 235 § 1 kpa, treść podniesionych zarzutów, uwzględniając ważny interes społeczny związany z budową infrastruktury sanitarnej w gm. K. i wobec zagadnień ochrony ujęcia wody i ochrony przyrody wskazał, że decyzja Starosty z dnia 21 grudnia 2006r. została wydana po uzyskaniu stanowiska Wójta Gminy w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w decyzji z dnia 6 lutego 2006r. oraz stanowiska wojewódzkiego organu ochrony środowiska- Wojewoda uzgodnił projekt budowlany postanowieniem z dnia 14 września 2006r. Zatwierdzony ww. decyzją pozwolenia na budowę projekt budowlany jest zgodny z decyzją wydaną przez Wójta Gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 2 sierpnia 2008r. oraz w obszarze części działek z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dotyczącego działek nr 55/14, 55/13, 57/2, 57/3, 57/ 4, 57/5 położonych na terenie wsi K., zatwierdzonego uchwałą Rady gminy NR [...] z dnia 27 lutego 1998r. I. P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc że powinna być uznana za stronę postępowania w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 21 grudnia 2006r. zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d), ust. 2 lit. b) ust. 4 pkt 7 i pkt 9, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 39 pkt 3, art. 47 ust. 1 art. 82b ust. 3 Prawa budowlanego. Wojewoda decyzją z dnia 30 października 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty z dnia 21 grudnia 2006r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił przebieg postępowania wywołany wnioskiem skarżącej o wznowienie postępowania, wskazując że zachowane zostały podstawy formalne do wszczęcia takiego postępowania. Organ II instancji przytoczył treść przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 tej ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ administracji musi więc ustalić, czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu takiej nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo dokonał oceny wpływu oddziaływania realizowanej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę na nieruchomość przy ul. [...] – działka nr 62. Jedynie potwierdzenie takiego wpływu i to o charakterze negatywnym uzasadniałoby wywodzenie interesu prawnego przez skarżącą z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że decyzja Starosty z dnia 21 grudnia 2006r. w przedmiocie pozwolenia na budowę została wydana po uprzednim uzyskaniu stanowiska Wójta Gminy w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzja z dnia 6 lutego 2006r.) oraz stanowiska wojewódzkiego organu ochrony środowiska (postanowienie uzgadniające z dnia 14 września 2006r.). Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że w sprawie przy uwzględnieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego prawidłowo został wyznaczony obszar oddziaływania projektowanej zabudowy, nie przyznający właścicielom działki nr 62 statusu strony postępowania. Analiza złożonej dokumentacji wykazała jej zgodność z regulującymi proces inwestycyjny przepisami. W takiej sytuacji spowodowane inwestycją dolegliwości dla otoczenia nie mogą być kwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich," a zatem nie powodują naruszenia art. 7 i 8 kpa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2005r. sygn. akt VII SA/ Wa 176/04) I. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podając, że zaskarża decyzję Wojewody z dnia 30 października 2009r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty udzielającą pozwolenia na budowę, zarzucając jej niezgodność z prawem zarówno w zakresie pozbawienia skarżącej prawa strony, jak i bezprawnego prowadzenia inwestycji. W uzasadnieniu skarżąca podała, że graniczy z ul. [...] (drogą gminną) na odcinku 200m, od M. aż w górę, gdzie kończy się etap budowy nowych domów, przy czym z nieruchomości skarżącej 22 ary znajdują się w granicach strefy ochronnej wody pitnej i gospodarzem tej strefy jest Wojewoda. Skarżąca wskazała, że od ponad 2 lat ul. [...] jest nieprzejezdna, w części graniczącej z gruntem skarżącej nie jest geodezyjnie uregulowana, stan drogi jest zły, nie ma ona nawet chodników, co jakiś czas z kanalizacji wylewają się ścieki. Budowa kanalizacji jest podporządkowana domom aktualnie wybudowanym lub będącym w budowie, bez uwzględnienia obiektów położonych niżej i już istniejącym. Skarżąca podała, że mieszka właśnie w tej niższej części terenu i teren ten, w tym siedlisko, graniczy ze strefą ochronną na długości ok. 100m i jednocześnie z rezerwatem przyrody W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem/ legalności/, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tyko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 21 grudnia 2006r. została wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Gminie K. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z obiektami towarzyszącymi: przepompownią, kolektorem tłocznym oraz kolektorem grawitacyjnym kan. sanit. w m. K. rejon ul. [...]. Decyzja ta jest decyzja ostateczną. Nie jest spornym, że strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie ww. decyzji. Postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jest m.in. tryb postępowania wznowieniowego. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczona jest zakresem sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a więc taką od której nie służy odwołanie w toku instancji. W okolicznościach sprawy taką ostateczną decyzją jest ww. decyzja Starosty. W okolicznościach sprawy skarżąca złożyła pismo zakwalifikowane przez organ I instancji jako wniosek o wznowienie postępowania. Organ I instancji działając na podstawie art. 149 § 1 i § 2 wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, które stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez ten organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 151 § 1 kpa organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wydaję decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej , gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 §1 lub art. 145 a albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy Nadto w zgodnie z art. 151 § 2 w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu, których nie uchylił tej decyzji. Nadto zgodnie z art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ I instancji wydając decyzję z dnia 11 lutego 2009r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. Organ nie podał wprawdzie podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia, lecz znajduje ona uzasadnienie w treści art. 151 § 1 pkt 1 kpa i wynika z uzasadnienia decyzji organu. Natomiast organ odwoławczy zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 kpa po rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej mógł wydać decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję, uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy lub uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tymczasem organ II instancji wydając decyzję z dnia 30 października 2009r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z dnia 21 grudnia 2006r. Decyzja organu II instancji w sposób rażący narusza przepis art. 138 § 1 i 2 kpa, albowiem przedmiotem rozpoznania w okolicznościach sprawy nie była decyzja Starosty z dnia 21 grudnia 2006r., ewentualne jej zaskarżenie w trybie środków odwoławczych nie było możliwe z uwagi na upływ terminu do jej zaskarżenia. Decyzja ta jest decyzją ostateczną, podlegająca wzruszeniu i ewentualnie usunięciu z obrotu prawnego w trybie postępowania nadzwyczajnego, w tym wszczętego przez organ I instancji postępowania o wznowienie postępowania. Przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji i w konsekwencji przedmiotem odwołania do organu II instancji była decyzja organu I instancji z dnia 11 lutego 2009r. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja Wojewody nie może pozostać w obrocie prawnym i podlega uchyleniu przez jako rażąco naruszająca przepis cyt. art. 138 §1 i 2 kpa. Powyższe naruszenie upoważnia Sąd do odstąpienia od merytorycznej oceny stanowiska organu II instancji w odniesieniu do zaskarżonej decyzji organu I instancji. Natomiast oceniając legalność decyzji organu I instancji, mając na uwadze przepis art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zważył, że w postępowaniu prowadzonym na skutek skargi o wznowienie postępowania organ winien rozpatrzeć sprawę z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego. Organ I instancji dokonując oceny podstawy wznowienia z art. 145 §1 pkt 4 kpa, a więc ustalenia czy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, co oznaczało ustalenie, czy stronie skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z dnia 21 grudnia 2006r. naruszył zasady postępowania administracyjnego. W powyższym zakresie organ ustalił jedynie, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego są właściciele działek przez które przebiega trasa projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej oraz projektowanych łącznie z tą siecią przyłączy. Ponieważ inwestycja ta nie przebiega przez teren działki nr 62 to skarżąca nie posiada przymiotu strony. Powyższe ustalenie nie zostało uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107§ 3 kpa i pomija treść przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu należy przytoczyć definicję ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Mianowicie obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Odnosząc wyżej przytoczoną definicję strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę oraz definicję obszaru oddziaływania obiektu oraz ustaleń dotyczących stosowania art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ I instancji nie wyjaśnił czy inwestycja może oddziaływać na działkę skarżącej w sytuacji gdy jej nieruchomość - działka nr 62 graniczy bezpośrednio z obszarem, na którym planowano inwestycję i czy mogła spowodować ograniczenia lub zmiany w jej zagospodarowaniu. Podkreślić należy, że również w postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 kpa organu I instancji, winien przeprowadzić postępowania administracyjne zgodnie z zasadami tego postępowania określonymi w szczególności w przepisach art. 7, 77 § 1 kpa , a także art. 107 § 3 kpa nakazujących organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością oraz nakazującego wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, a także określających wymogi stawiane uzasadnieniu decyzji sporządzanemu przez organy administracji. Zatem w świetle powyższych unormowań prawnych i wobec zarzutów skarżącej, jak tez mając na uwadze usytuowanie nieruchomości skarżącej w stosunku do terenu inwestycji, ustalenie organu administracji, że obszar oddziaływania inwestycji nie wkracza na działkę skarżącej nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione i uzasadnione. Koniecznym jest przeprowadzenie postępowania z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia czy noworealizowana inwestycja może oddziaływać na działkę skarżącej Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 powołanej ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji.