II SA/Gd 52/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia SO Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Wójt Gminy S. decyzją z dnia 25 października 2007 r. nr [...] ustalił jednorazową opłatę w wysokości 4523,10 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki nr 73/2, 73/3 i 73/4 położone w S., gm. S., w wyniku zmiany jej funkcji (z funkcji rolnej na funkcję budowlaną) w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 grudnia 2007 r. nr [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt [...] uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2007 r. oraz decyzję Wójta Gminy S. z dnia 25 października 2007 r. Sąd stwierdził bowiem, iż z akt sprawy nie wynikało, aby nastąpiło przeniesienie prawa własności przedmiotowych działek a umowy zawarte 21 sierpnia 2008 r., załączone do materiału dowodowego, stanowiły jedynie zobowiązanie R. K. do przeniesienia prawa własności wymienionych nieruchomości. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy decyzją z dnia 14 października 2009 r. nr [...] ustalił wobec R. i E. K. jednorazową opłatę w wysokości 4523,10 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zmiany ich funkcji (z funkcji rolnej na funkcję budowlaną) dla działek nr 73/2, 73/3 i 73/4 położonych w S.. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 oraz art. 63 ust 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz na podstawie uchwały Rady Gminy S. Nr [...] z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Woj. Pom. Nr 105, poz. 1699 z dnia 8 czerwca 2007 r.). Organ ustalił bowiem, iż w dniu 18 kwietnia 2007 r. Wójt Gminy S. decyzją Nr [...] wydał warunki zabudowy dla działki nr 73. Działki nr 73/2, 73/3 i 73/4 powstały w wyniku podziału nieruchomości nr 73. Właściciele nieruchomości E. i R. K. zbyli nieruchomość o nr 73/2 na rzecz D. B. (nr aktu notarialnego [...] z dnia 22 sierpnia 2007 r.), nieruchomość nr 73/4 na rzecz A. i K. S. (nr aktu notarialnego [...] z dnia 22 sierpnia 2007 r.) oraz nieruchomość nr 73/3 na rzecz A. i P. W. (nr aktu notarialnego [...] z dnia 21 sierpnia 2007 r.). Natomiast ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wynika, iż wartość nieruchomości nr 73/2 wzrosła o 5044,00 zł., wartość nieruchomości nr 73/3 o 4617,00 zł. oraz wartość nieruchomości nr 73/4 o 5417,00 zł. Wójt wyjaśnił, iż zgodnie z art. 36 ust. 4 oraz art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy wzrasta wartość nieruchomości a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, Wójt pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tej decyzji, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wartość działek Nr 73/2, 73/3 i 73/4 wzrosła o 15077,00 zł. Zatem jednorazowa opłata od wzrostu wartości nieruchomości wyliczona zgodnie z operatem szacunkowym wynosi 4523,10 zł. (15077,00 zł x 30 %). Od decyzji Wójta Gminy odwołał się R. K. wskazując, że żądanie przedmiotowej opłaty jest bezpodstawne, ponieważ obowiązek opłaty planistycznej powstaje na skutek wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, co w tym przypadku nie miało miejsca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 grudnia 2009 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 14 października 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium stwierdziło bowiem, iż decyzja Wójta została oparta na operacie szacunkowym, który został błędnie sporządzony. Rzeczoznawca określił bowiem w operacie szacunkowym stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy tj. 18 kwietnia 2007 r. a stan nieruchomości winien być opisany na dzień wejścia w życie decyzji o warunkach zabudowy tj. po jej uprawomocnieniu. Decyzja ta została zaskarżona przez R. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, iż zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 4, art. 36 ust. 1 i 6 w związku z art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 63 ust. 3 stanowi, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 i art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3 ponosi inwestor po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy, na który m.in. powołuje się art. 63 ust. 3, jeżeli w związku z uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z art. 36 ust. 4 koresponduje unormowanie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustała się opłatę o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Sąd podkreślił, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto jednakże, że w razie braku planu, w przypadku gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy, "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i 37 prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i do naliczania takiej opłaty i związanego z tym ustalenia wysokości stawki przez organ wykonawczy gminy. Zatem odnośnie art. 36 ust. 4 ustawy wskazać należy, że brak jest możliwości odpowiedniego zastosowania tego przepisu wprost do przypadku wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten przewiduje bowiem pobranie opłaty ustalonej w planie. Brak planu skutkuje brakiem regulacji ustalającej wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie Sądu brak jest także podstaw do uznania, że stosowanie uregulowania art. 36 ust. 4 ustawy do decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe z odpowiednimi modyfikacjami uwzględniającymi charakter tej instytucji. Wykładnia wymagałaby uznania, że wysokość stawki opłaty winna być ustalona w inny sposób, niż w planie. Natomiast w przypadku braku planu, ustalenie stawki opłaty w uchwale rady gminy uznaje się za niedopuszczalne z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania takiej uchwały. Nie jest również dopuszczalnym, aby stawkę opłaty określał organ który wydaje decyzję o warunkach zabudowy. Kompetencja do określenia wysokości opłaty wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu została przekazana radzie gminy. Decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa. Przyznanie organowi administracyjnemu kompetencji do określenia stawki opłaty stanowiącej obciążenie finansowe, prowadziłoby do sytuacji, w której decyzja ta stałaby się aktem prawotwórczym, a nie wykonawczym. Podsumowując Sąd wyjaśnił, iż Wójt Gminy nie jest uprawniony do ustalania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy winien zatem uchylić decyzję Wójta Gminy z dnia 14 października 2009 r. i umorzyć postępowanie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 29 października 2010 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 14 października 2009 r. i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Decyzja Kolegium wydana została na podstawie art. 127 ust. 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze zapadły w sprawie wyrok, organ stwierdziło, iż Wójt Gminy nie był w tym przypadku uprawniony do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr 73/2, nr 73/3 i 73/4 położonych w S., gmina S. w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego R. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podniósł, iż obowiązek opłaty planistycznej powstaje wtedy, gdy na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Natomiast, zdaniem skarżącego, w jego przypadku takie przesłanki nie zaistniały, więc domaganie się opłaty uważa za bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a jej wniesienie wynika z niezrozumienia przez skarżącego rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tą decyzję – umarza postępowanie I instancji. Art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji wydaje decyzje o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie wynika z faktu braku podstaw do nałożenia na skarżącego opłaty. Zaskarżona decyzja została wydana została w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt [...]. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził, że brak jest możliwości odpowiedniego zastosowania tego przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) do przypadku wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten przewiduje bowiem pobranie opłaty ustalonej w planie zagospodarowania przestrzennego. Z istoty swej, decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest jedynie w sytuacji nieistnienia planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy). Brak takiego planu skutkuje brakiem regulacji ustalającej wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zastosowanie normy art. 36 ust. 4 ustawy, zgodnie z jej językowym brzmieniem jest zatem niemożliwe z uwagi na nieistnienie w takiej sytuacji przewidzianego w tym przepisie aktu określającego wysokość opłaty jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie wykładni przewidującej stosowanie art. 36 ust. 4 ustawy do sytuacji przewidzianej w art. 63 ust. 3 ustawy, z modyfikacją polegającą na określeniu stawki opłaty przez organ administracji wydający decyzję, nie jest, w ocenie Sądu dopuszczalne. Wójt Gminy nie jest uprawniony do ustalenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wskazał, iż organ odwoławczy winien zatem uchylić decyzję Wójta Gminy z dnia 14 października 2009 r. i umorzyć postępowanie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ ponownie rozstrzygając sprawę po wydaniu orzeczenia przez sąd administracyjny zobowiązany był do uwzględnienia stanowiska przedstawionego w wyroku. Wydane rozstrzygnięcie organu II instancji odpowiada wytycznym zawartym w wyroku. Zarzut skarżącego, iż nie ma podstaw do nałożenia na niego obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej został przez organ uwzględniony. Sąd ponownie rozpoznający sprawę jest, zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt [...]. Postępowanie z sprawie wymierzenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości działek nr 73/2, 73/3 i 73/4 położonych w S., gm. S. zostało umorzone i organ administracji nie będzie dalej prowadził postępowania w celu wymierzenia opłaty. Z wydanej decyzji wynika, że skarżący nie ma obowiązku uiszczenia opłaty, wniesiona skarga nie jest więc uzasadniona. Podniesiony w niej zarzut sprowadza się bowiem do kwestionowania zasadności nałożenia opłaty. Organ administracji, w zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów prawa, a skarga jako pozbawiona podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.