II SA/Gd 52/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg A. S. i S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oddala skargi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące wybudowanego i oddanego do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym, zlokalizowanego na posesji przy ul. M. w G. W trakcie postępowania ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 16 kwietnia 2007 r. Zgodnie z tą decyzją garaż dobudowany do budynku mieszkalnego od strony zachodniej (od strony działki nr [...]), jest obiektem podziemnym, posiadającym strop zasypany 10 cm warstwą gruntu a także ścianę południową i zachodnią zasypaną gruntem. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 15 marca 2012 r. organ I instancji stwierdził, że strop garażu jest wykończony papą nie przykrytą warstwą gruntu. Zgodnie z oświadczeniem inwestora S. K. w celu wykonania uszczelnienia stropu garażu, we wrześniu 2010 roku usunięto z niego wykonany zgodnie z dokumentacją "taras zielony". Po wykonaniu uszczelnienia w postaci papy nie przykryto stropu ponownie warstwą gruntu. W tym stanie rzeczy garaż, usytuowany w odległości ok. 2 m od granicy z sąsiednią działką, nie spełnia wymogów określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również nie jest zgodny z decyzją o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie. W trakcie kolejnych oględzin w dniu 4 czerwca 2012 r. organ I instancji stwierdził, że dach garażu został przykryty warstwą gruntu o grubości ok. 10 cm, natomiast nie została zasypana gruntem ściana zachodnia garażu. W dniu 20 czerwca 2012 r. inwestor złożył pismo wraz ze zdjęciem przedmiotowego garażu, z którego wynikało, że zachodnia strona garażu została zasypana korą ogrodniczą. W związku z powyższym organ I instancji decyzją z 25 lipca 2012 r. nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego zlokalizowanego na posesji przy ul. M. w G., w terminie do 31 sierpnia 2012 r., do stanu zgodnego z prawem poprzez zasypanie ściany zachodniej do poziomu gruntu ułożonego na stropie. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestor S. K. oraz właścicielka sąsiedniej działki A. S., reprezentowana przez męża J. S. S. K. podniósł, że zasypanie ściany korą oznacza spełnienie obowiązku zasypania garażu gruntem, gdyż kora jest elementem ściółki i składnikiem organicznym gleby. Zdaniem odwołującej się A. S. przedmiotowa inwestycja wywołała niekorzystne zmiany w ukształtowaniu terenu jej działki. Pomiar geodezyjny, który znajduje się w aktach sprawy potwierdza, że inwestycja nie została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zdaniem odwołującej na działce inwestora sztucznie podwyższono teren poprzez nasypanie ziemi z wykopu pod budynek na działkę. Teren został podwyższony o około 1,5 m, a tym samym garaż nie jest posadowiony poniżej poziomu terenu. Badając w trybie odwoławczym przedmiotową sprawę, organ II instancji przywołał regulację art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. nr 243, poz. 1623 ze zm.) który stanowi, że organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowy garaż nie został pokryty gruntem w całości zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym. Tym samym zaskarżona decyzję nakładającą obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez zasypanie ściany zachodniej do poziomu gruntu ułożonego na stropie, uznał za prawidłową. Jednakże mając na uwadze upływ terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonego obowiązku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 31 marca 2013 r. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy nie znajdując podstaw do jej uchylenia bądź zmiany. Odnosząc się do argumentu zawartego w odwołaniu S. K., dotyczącego odległości przedmiotowego garażu od granicy z sąsiednią działką wyjaśniono, że w przypadku garażu podziemnego - pokrytego warstwą gruntu - kwestia odległości nie występuje. Natomiast nie zgodził się organ z twierdzeniem odwołującego, że wymaganą w projekcie warstwę gruntu można zastąpić korą. Odnosząc się do odwołania A. S. wyjaśniono, że z dostarczonego zarówno przez skarżącą jak i przez inwestora pomiaru geodezyjnego z 10 maja 2011 r. i z 19 sierpnia 2011 r. wynika, że poziom terenu sąsiedniej działki nr [...] (należącej do A. S.) przy granicy z działką nr [...] (należącą do inwestora) - wynosi od 115,57 m.n.p.m. do 115,75 m.n.p.m. i jest zgodny z dokumentacją budowlaną zatwierdzoną decyzją o pozwoleniu na budowę omawianego budynku mieszkalnego, zatem nie zgodził się organ II instancji z odwołującą, że poziom terenu sąsiedniej działki nr [...] został podwyższony o 1,5 m. Skargę na powyższą decyzję wniósł S. K. i A. S. S. K. podniósł, że A. S. nie powinna mieć statusu strony w kontrolowanym postępowaniu, ponieważ nie była stroną w trakcie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Winna wskazać przepis prawa materialnego, z którego wywodzi istnienie interesu prawnego w postępowaniu. Prawa właścicielki sąsiedniej nieruchomości nie zostały w żaden sposób naruszone ani ograniczone, tym samym brak jest podstaw do uczestnictwa A. S. w postępowaniu. Podkreślił skarżący, że kora stanowi także rodzaj gruntu, a zatem nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. W skardze A. S. nawiązała do treści złożonego odwołania ponownie podnosząc, że przedmiotowy garaż miał być obiektem podziemnym, przykrytym 10 cm warstwą ziemi. Skoro zdjęto z jego stropu ziemie to strop powinien znajdować się 10 cm poniżej powierzchni gruntu, tymczasem strop wystaje ponad poziom gruntu 20 cm i znajdować ma się na nim jeszcze 10 cm ziemi. Nieprawidłowo, zdaniem skarżącej, oceniły organy nadzoru powykonawczy pomiar geodezyjny z 19 sierpnia 2010 r., z którego wynika, że podniesiono teren na granicy działek [...] i [...] o 1,1 m celem ukrycia garażu wybudowanego niezgodnie z projektem. Usypisko ziemi ma wymiar 10 m wzdłuż granicy działek i wysokość 1,5 m i ograniczone zostało belką stropową o długości 5 m. Podczas kontroli nie został dostrzeżony powyższy fakt, nie można zatem uznać, że czynności kontrolne w zakresie budowy budynku zostały wykonane prawidłowo. Zdaniem skarżącej wskutek realizacji inwestycji poziom terenu na jej działce został podniesiony, garaż został wybudowany zbyt blisko granicy jej działki, z której dodatkowo korzystano w trakcie budowy. Zdaniem skarżącej brak sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania stanowi błąd organów i świadczy o wadliwej kontroli budowy zwłaszcza, że inwestor wykonał ogrodzenie między działkami bez zgody skarżącej. Korzystał także inwestor z działki skarżącej, po czym nie doprowadził jej do porządku. Swoje wątpliwości co do legalności budowy skarżąca zgłaszała jeszcze w czasie jej trwania, tymczasem organ nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko, natomiast w kwestii uznania A. S. za stronę wskazał na przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż odkryty strop garażu znajduje się w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką skarżącej, co powoduje, że nieruchomość ta znajduje się w granicach oddziaływania inwestycji. W piśmie z 27 marca 2013 r. A. S. podniosła kolejne zarzuty i argumenty mające świadczyć o wadliwości braku sprzeciwu organu nadzoru budowlanego do zgłoszenia S. K. o przystąpieniu do użytkowania obiektu z uwagi na podniesienie gruntu na działce inwestora, pozostawieniu gruntu na granicy działek oraz korzystaniu z działki A. S. w trakcie trwania inwestycji. Jako potwierdzenie przedłożone zostały oświadczenia właściciela firmy wykonującej usługi ziemne związane z inwestycją oraz pracownika tej firmy wykonującego transport. W ocenie A. S. wykonane roboty budowlane podczas realizacji inwestycji naruszają przepisy Prawa budowlanego oraz prawo własności skarżącej, uniemożliwiając korzystanie z działki rolnej wskutek jej zniszczenia podczas wykonywania transportu na teren budowy przez działkę skarżącej i wykonania nasypu na granicy działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W sprawie bezspornym jest, że 5 sierpnia 2010 r. S. K. zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym na działce przy ul. M. w G. na podstawie pozwolenia na budowę z 16 kwietnia 2007 r. Po dokonaniu czynności sprawdzających i uzupełnieniu dokumentacji pismem z 27 sierpnia 2010 r. organ zawiadomił inwestora o braku sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku. Podczas oględzin 15 marca 2012 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził, że inwestor odkrył dach garażu, który według projektu powinien posiadać wykończenie w postaci warstwy gruntu. W konsekwencji w dniu 30 maja 2012 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją do stanu zgodnego z prawem. Wskutek ustalenia, że garaż podziemny od strony zachodniej nie został zasypany gruntem, lecz korą ogrodniczą, organ I instancji w oparciu o treść przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na S. K. obowiązek zasypania ściany zachodniej do poziomu gruntu ułożonego na stropie. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania inwestora i właścicielki sąsiedniej nieruchomości utrzymał w mocy ten obowiązek. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art.51 ust.1 pkt 2 w związku z art. 51 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten znajduje zastosowanie w razie realizacji obiektu budowlanego w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub przepisach prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 952/99 LEX nr 54192 ), a jego sens polega na doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z tymi warunkami lub przepisami prawa. Poza sporem pozostaje okoliczność, że strop podziemnego garażu winien zostać przykryty 10 cm warstwą gruntu, podobnie jak jego ściana zachodnia. Spór pomiędzy organami nadzoru budowlanego a inwestorem dotyczy ustalenia czy zasypanie ściany zachodniej garażu korą wypełnia obowiązek zasypania jej gruntem, tak jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego. W przekonaniu składu orzekającego na poparcie zasługuje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Obowiązek pokrycia garażu warstwą gruntu wynika wprost z projektu budowlanego, a wykonane roboty budowlane powinny odpowiadać treści tego projektu. Nałożony obowiązek ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z projektem, który przewidywał, że garaż będzie obiektem podziemnym, a tym samym zasypanym gruntem. Odmiennej oceny nie sposób wywieść po analizie wydanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu. Zatem nałożony przez organy nadzoru budowlanego obowiązek jest zgodny z prawem. Odnosząc się do zarzutu wadliwego uznania za stronę właścicielki sąsiedniej nieruchomości to jest on niezasadny. Właściciel działki sąsiedniej ma, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów, wynikających z prawa do korzystania ze swej własności. Usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza konieczność uwzględnienia norm, o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis ten stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Obecnie budynek garażu (obiekt nie jest całkowicie przykryty gruntem więc nie jest obiektem podziemnym) znajduje się w odległości 1,8 m od granicy działki. Wybudowany niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę garaż, nie będący w chwili obecnej obiektem podziemnym i nie spełniający wymogów usytuowania budynków, z uwagi na ograniczenie w zagospodarowaniu działki skarżącej tworzy interes prawny skarżącej w domaganiu się doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. W treści skargi A. S. zostało zawarte żądanie zasypania garażu gruntem zgodnie z zatwierdzonym projektem. Zaskarżone rozstrzygniecie nakładające taki obowiązek, przez co odpowiada temu żądaniu i znajduje oparcie w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do treści skargi A. S. należy podkreślić, że większość podniesionych w niej zarzutów nie odnosi się do istoty sprawy. Skarżąca dąży do wykazania, że sprzeciwu wobec zgłoszenia przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego i garażu było niezgodne z przepisami. Tymczasem brak uporządkowania działki skarżącej po zakończeniu robót nie było przedmiotem postępowania przed organami i nie może być przedmiotem kontroli sądowej. Sąd nie może wypowiadać się także w kwestii prawidłowości pomiarów geodezyjnych, gdyż organ nadzoru uznał je za wiarygodne nie zgłaszając sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania. Skarżąca nie była stroną ówczesnego postępowania dotyczącego kwestii pozwolenia na użytkowanie, gdyż z woli ustawodawcy właściciele sąsiednich nieruchomości nie biorą udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie. Podkreślić należy, że w kontrolowanym postępowaniu nie poza kontrolą Sądu pozostaje okoliczność czy poziom gruntu na działce inwestora został podniesiony, a dostarczone powykonawcze pomiary geodezyjne zostały właściwie ocenione. Bezspornie budynek mieszkalny i garaż są użytkowane zgodnie z prawem, gdyż organ nadzoru nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia inwestora o przystąpieniu do użytkowania i tak określony przedmiot postępowania przed organami nadzoru budowlanego został ostatecznie rozstrzygnięty i ponownie badany w niniejszym postępowaniu być nie może. Niniejsze postępowania dotyczy wyłącznie braku przykrycia ściany zachodniej garażu gruntem, co jest konsekwencją działań inwestora mających miejsce po przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego budynku i tylko ta kwestia podlega ocenie. Natomiast obiekt, który uzyskał pozwolenie na użytkowanie bądź organ nie wniósł do zgłoszenia przystąpienia do użytkowania, korzysta z domniemania zgodności z prawem inwestycji. Nie mogą być zatem w niniejszym postępowaniu rozważane kwestie związane z robotami budowlanym związanym z realizacją całej, już zakończonej inwestycji. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności i szkód wyrządzonych skarżącej A. S. w związku z korzystaniem z jej działki przez inwestora w trakcie prowadzonych przez niego prac budowlanych mają charakter cywilnoprawny i do ich rozpoznania właściwe są sądy powszechne. Oznacza to, że kwestie te nie rzutują na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Ocena Sądu dotyczy tylko kwestii regulowanych przepisami Prawa budowlanego. Prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują natomiast jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).