II SA/Gd 52/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. W. na decyzję Wojewody z dnia 12 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 7 września 2015 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej D. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 7 września 2015 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 oraz art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", Starosta wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie straganu drewnianego, zamykanego, służącego do sprzedaży warzyw, owoców oraz artykułów spożywczych (obiekt tymczasowy na 120 dni) na terenie działki nr [...] w K., obręb [..], objętych zgłoszeniem D. W. z dnia 22 lipca 2015 r. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2015 r. nałożona na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w zakresie: 1. dostarczenia opłaty skarbowej, 2. wykazania zgodności zgłaszanego zamierzenia z obowiązującymi przepisami, tj. art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, skoro obiekt przyjęty został zgłoszeniem nr [...], zaś jego termin przeniesienia lub rozbiórki minął dnia 2 sierpnia 2015 r. - w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Organ stwierdził, że inwestor w dniu 1 września 2015 r. osobiście odebrał korespondencję, która była dwukrotnie awizowana i wróciła do organu z adnotacją, że adresata nie zastano pod wskazanym adresem. Ponadto inwestor dnia 1 września 2015 r. dostarczył opłatę skarbową, jednak nie uzupełnił zgłoszenia w zakresie punktu drugiego postanowienia. Wyjaśnił nadto, że z istoty i definicji tymczasowego obiektu budowlanego wynika, że to inwestor określa przewidziany okres użytkowania i rozbiórki takiego obiektu, który nie może przekroczyć 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tak więc obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego, wynika z samego zgłoszenia i z faktu jego przyjęcia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec nieuzupełnienia organ stwierdził, że przedmiotowe zgłoszenie jest niekompletne i zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 2 i art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane należało wnieść sprzeciw dla realizacji robót budowlanych objętych tym zgłoszeniem. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania D. W., decyzją z dnia 12 listopada 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że zobowiązanie inwestora w postanowieniu do wykazania zgodności zgłaszanego zamierzenia z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane było nieuzasadnione. W ocenie organu jednak inwestor po zapoznaniu się z treścią postanowienia nie zgłosił organowi swoich wątpliwości odnośnie nałożonych obowiązków, tym samym nie zachował należytej staranności i dbałości o wypełnienie wymogów dotyczących prawidłowego zgłoszenia przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego niezależnie od powyższego sprzeciw w sprawie zgłoszenia jest zasadny z uwagi na treść art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, albowiem na terenie działki objętej zgłoszeniem znajduje się obiekt odpowiadający zgłoszeniu. W skardze na powyższą decyzję D. W. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Stwierdziła, że treść wezwania w postanowieniu z dnia 6 sierpnia 2015 r. w punkcie drugim została sformułowana w taki sposób, że skarżąca miała prawo nie wiedzieć, o co chodzi, ponadto treść żądanego zobowiązania nie mieści się w zakresie art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W jej ocenie organ pierwszej instancji nie dochował należytej staranności, aby strona uczestnicząca w postępowaniu nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W piśmie z dnia 14 marca 2016 r. skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryteriów określonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1647 ze zm.), doprowadziła do wniosku, że decyzja ta jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie było, że zamierzone przez skarżącą, na działce nr [...], obręb [...] w K., przedsięwzięcie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia dokonanego na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane". Stosownie bowiem do treści art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zgłoszenie jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, która wskazuje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszenie nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., który wymaga załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Niezgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ powoduje zaś, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie – Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu, i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania (zob. A. Kosicki, Komentarz do art. 30 ustawy - Prawo budowlane, Lex OnLine). W niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy art. 30 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r., a nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Zgodnie więc z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych; właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw; do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Z kolei art. 30 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ – w trybie art. 30 ust. 5c ustawy – nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Ponadto w myśl art. 30 ust. 5d ustawy nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Z przedstawionej regulacji wynika przede wszystkim, że organ ma obowiązek wnieść sprzeciw do złożonego zgłoszenia, gdy osoba zgłaszająca nie uzupełni, na wezwanie, dokonanego zgłoszenia o brakujące dokumenty. Z treści powołanego art. 30 ust. 2 wynika również, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi wynikać nie tylko z właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Z przepisów tych musi wynikać obciążający inwestora obowiązek przedłożenia wraz ze zgłoszeniem określonych dokumentów, wymienionych przykładowo w art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Dodatkowe, odpowiednie w zależności od potrzeb, szkice lub rysunki, pozwolenia, uzgodnienia i opinie powinny zatem znajdować oparcie w odpowiednich przepisach. Zdaniem Sądu nałożenie obowiązku, który nie polega na przedłożeniu określonych, wymaganych przepisami dokumentów, lecz dotyczy, jak w niniejszej sprawie, "wykazania zgodności zgłaszanego zamierzenia z obowiązującymi przepisami", nie stanowi realizacji trybu określonego w art. 30 ust. 5c (dawniej art. 30 ust. 2) ustawy - Prawo budowlane. Wykonanie tak sformułowanego obowiązku nie mogłoby bowiem polegać na przedłożeniu określonych dokumentów, lecz na złożeniu przez inwestora wyjaśnień w zakresie charakterystyki zamierzonej inwestycji pod względem jej zgodności z prawem. W niniejszej sprawie jest to o tyle bezzasadne, że inwestor dokonał opisu zamierzonego przedsięwzięcia w zgłoszeniu z dnia 22 lipca 2015 r., a to do organów rozstrzygających sprawę należało dokonanie oceny, czy zamierzenie to jest zgodne z obowiązującymi przepisami. W konsekwencji nałożenie obowiązku wykazania zgodności zamierzenia z przepisami nie wywołało skutków określonych w art. 30 ust. 5c i 5d ustawy - Prawo budowlane. Oznacza to, że niewykazanie w wyznaczonym terminie przez zgłaszającego inwestora zgodności inwestycji z prawem, nie mogło być podstawą do wniesienia sprzeciwu. Przede wszystkim zaś, wydanie postanowienia o treści, jak w przedmiotowej sprawie, nie przerwało biegu terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy. Wynika z tego, że termin na wniesienie sprzeciwu w przedmiotowej sprawie należało liczyć od dnia doręczenia organowi pierwszej instancji zgłoszenia, tj. od dnia 22 lipca 2015 r. i termin ten upłynął w dniu 21 sierpnia 2015 r. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, uznać należy, że Starosta nie miał podstaw do wniesienia, w oparciu o art. 30 ust. 5c (dawniej art. 30 ust. 2) ustawy - Prawo budowlane, sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy obiektu budowlanego przez skarżącą, w sytuacji gdy powoływane postanowienie z dnia 6 sierpnia 2016r. nie spełniało wymogów zawartych wart. 30 ust. 5c i nie wywarło żadnych skutków prawnych (nie przerwało terminu na wniesienie sprzeciwu). Powoduje to, że sprzeciw został wniesiony po upływie terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Powyższe stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5, art. 30 ust. 5c i art. 30 ust. 5d ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na upływ terminu do wniesienia sprzeciwu, nie mógł mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, dający podstawę do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje, skoro organy – z uwagi na upływ terminu - utraciły kompetencję do wniesienia sprzeciwu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty. Jednocześnie podkreślić należy, że 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu przez organ jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przez organ przedłużany, skracany lub też zawieszany. Upływ tego terminu powoduje utratę kompetencji organu do wydania decyzji o sprzeciwie. Termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, jako termin prawa materialnego, wiąże również orzekający w sprawie organ drugiej instancji. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i uchylić decyzji oraz przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Z tych samych powodów nie może organ odwoławczy, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu pierwszej instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła. Z uwagi na upływ 30-dniowgo terminu w przedmiotowej sprawie, organ architektoniczno-budowlane utraciły już kompetencje do wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego. Z tych względów, mając na względzie treść przepisu art. 145 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzonego ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), Sąd –w punkcie drugim sentencji wyroku umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.