II SA/Gd 520/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Straszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Wojewody z dnia 12 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozostawienia bez rozpoznania wniosku dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie. Wnioskiem z dnia 7 maja 2012 r. A. P. zwrócił się do Starosty o pozwolenie na budowę budynku rekreacji letniej na działce nr [...] w R., gmina U. Pismem z dnia 9 maja 2012 r. Starosta wezwał wnioskodawcę, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane) do uzupełnienia złożonego wniosku wskazując na szereg braków, którymi był dotknięty wniosek. Pismem z dnia 24 maja 2012 r. Starosta poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., wniosek pozostaje bez rozpatrzenia. A. P. pismem z dnia 2 czerwca 2012 r., zatytułowanym "odwołanie od decyzji Starosty Powiatowego z dnia 24 maja 2012 r." wniósł o jej uchylenie oraz o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z jego wnioskiem z dnia 7 maja 2012 r. W ocenie skarżącego pismo Starosty z dnia 24 maja 2012 r. stanowi decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, która została podjęta niezgodnie z prawem. Jak twierdził skarżący złożony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Zaprzeczył przy tym, aby w treści projektu budowlanego istniały uchybienia wskazane przez Starostę oraz wskazał, że złożony wniosek był kompletny. W związku z tym decyzja o pozwoleniu na budowę winna zostać wydana. Zdaniem skarżącego organ ten zmierza do wydłużenia terminu 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o odmowie jego wydania. Postanowieniem z dnia 12 lipca 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Wojewoda stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania A. P. od pisma Starosty z dnia 24 maja 2012 r., w którym przedstawiono powody pozostawienia bez rozpoznania jego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę budynku rekreacji letniej na działce nr [...] w R.. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że strona złożyła odwołanie od pisma, nie zaś od decyzji administracyjnej kończącej sprawę, od której przysługiwałby środek odwoławczy. Wniesienie odwołania od aktu, który strona odwołująca się uznaje za decyzję administracyjną, a organ odwoławczy tej oceny nie podziela, wywodząc, że przedmiot zaskarżenia decyzja administracyjną nie jest, winien prowadzić do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie A. P. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego i procesowego, polegającego na braku merytorycznego zbadania sprawy i bez odniesienia się organu do istniejących dowodów w sprawie, a także bez zbadania i merytorycznej oceny w trybie kontroli międzyinstancyjnej, zastosowanej podstawy prawnej, na której organ I instancji oparł zajęte stanowisko. Skarżący podniósł, że złożona przez niego wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dokumentacja jest kompletna, w związku z czym organ był obowiązany wydać decyzję. Wskazał, że wykonał wszystkie obowiązki nałożone na niego w postanowieniu Starosty z dnia 9 maja 2012 r. wzywającym do usunięcia braków wniosku, lecz organ ten nie odniósł się do poprawionych projektów budowlanych. Podniósł, że nie mógł poprawić i uzupełnić złożonej dokumentacji, albowiem organ tej dokumentacji nie zwrócił. Starosta bezpodstawnie połączył podstawy prawne wynikające z art. 64 § 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Podniósł, że wniesione przez niego podanie zawierało wszystkie dane niezbędne do załatwienia sprawy, zatem winno być skierowane do załatwienia merytorycznego. Zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącego Wojewoda uchylił się od oceny i rozstrzygnięcia, czy działania organu I instancji stanowiły część procedury podjętej w celu wydania pozwolenia na budowę. Wojewoda nie sprawdził też, czy organ I instancji był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania w następstwie wniesionego przez skarżącego podania. Nie zbadał w szczególności zarzutu, że działania organu I instancji wypełniają treść przepisu art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 27 listopada 2012 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uznanie, że Starosta naruszył szereg przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 32 i art. 33 ustawy – Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 k.p.a., który był podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, brak było podstaw prawnych do zastosowania tego przepisu. W pierwszej bowiem kolejności obowiązkiem organu odwoławczego było precyzyjne zakwalifikowanie pisma wniesionego w dniu 2 czerwca 2012 r. przez skarżącego. W ocenie Sądu pismo to nie mogło być zakwalifikowane jako odwołanie od pisma Starosty z dnia 24 maja 2012 r., lecz jako zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 k.p.a. Na taką ocenę wniesionego pisma wskazuje zarówno jego treść, jak również okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie skarżący domagał się wydania przez Starostę decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę budynku rekreacji letniej na działce nr [...] w R.. Po wezwaniu skarżącego do uzupełnienia braków wniosku o wydanie pozwolenia na budową dla ww. inwestycji, skarżący konsekwentnie twierdził, że wniosek, po uzupełnieniu projektu budowlanego, jest kompletny i powinien zostać merytorycznie rozpatrzony. Już w swym piśmie z dnia 21 maja 2011 r. skarżący wskazywał, że wezwanie z dnia 9 maja 2012 r. powinno być potraktowane jako postanowienie wydane w trybie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Podkreślał przy tym, że wymóg dokonania korekty wniosku w zakresie inwestycji jest bezzasadny, a w złożonym projekcie budowlanym znajduje się decyzja o warunkach zabudowy. Ponadto wskazywał, że w przedmiotowej sprawie wszczęcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nastąpiło z data doręczenia organowi wniosku, to jest z dniem 7 maja 2012 r. W konsekwencji odmiennej oceny powyższych wymogów stawianych wobec wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę, dokonanej przez organ I instancji, organ ten – pismem z dnia 24 maja 2012 r. - poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W tak opisanym stanie sprawy, należało stwierdzić, że organ I instancji nie przeprowadził i nie zakończył postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji opisanej we wniosku skarżącego, mimo że postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku, co do którego skarżący twierdził, że jest kompletny i podlega merytorycznemu rozpatrzeniu. Podkreślić przy tym należy, że w piśmie z dnia 24 maja 2012 r. organ I instancji wskazał, że wniosek pozostawiono bez rozpoznania z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji oraz niezgodność wniosku (zakresu inwestycji) w stosunku do zakresu przedłożonego projektu budowlanego, a także ze względu na zastrzeżenia organu co do zakresu i formy projektu budowlanego. Podkreślić w tym miejscu należy, że powołanie się przez organ na art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku strony. Podnoszone przez organ I instancji wadliwości wniosku nie uzasadniały zastosowania trybu określonego w art. 64 § 2 k.p.a., albowiem dotyczyły one kwestii kompletności projektu budowlanego oraz zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązkiem inwestora jest dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane). Powyższa okoliczność, podobnie jak kwestia zakresu i formy projektu budowlanego winna być badana przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 35 ustawy – Prawo budowlane. Również ewentualne nieścisłości pomiędzy treścią wniosku inwestora a ustaleniami projektu budowlanego, w tym dotyczące zakresu i rodzaju inwestycji, powinny być wyjaśnione przez organ w tym trybie. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) (11) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Z kolei w myśl art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Mieć zatem należy na uwadze, że stwierdzone przez organ I instancji nieprawidłowości wniosku zostały bezzasadnie potraktowane jako braki podlegające uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Prowadziło to do nieuzasadnionego uchylenia się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skoro bowiem określone przez organ nieprawidłowości, winny być usunięte w trybie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, to organ I instancji, oceniając, że inwestor nieprawidłowości tych nie usunął, powinien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W konsekwencji uznać należało, że skarżący domagał się rozpatrzenia jego wniosku w sposób merytoryczny. Wskazuje na to również treść jego pisma z dnia 2 czerwca 2012 r. (zatytułowanego "odwołanie"), w którym m.in. wskazywał, że w treści projektu budowlanego nie istniały uchybienia wskazane przez Starostę oraz że złożony wniosek był kompletny. Zdaniem skarżącego decyzja o pozwoleniu na budowę winna zostać wydana, a organ ten zmierza do wydłużenia terminu 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o odmowie jego wydania. Treść pisma wskazuje zatem, że skarżący przede wszystkim kwestionuje fakt nie rozpatrzenia przez Starostę jego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Domaga się bowiem wydania decyzji merytorycznej w sprawie, czy to zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenie na budowę, czy to decyzji odmownej. Na obecnym etapie sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie doszło do wydania żadnej z powyższych decyzji administracyjnych. Brak jest podstaw aby traktować pismo organu I instancji z dnia 24 maja 2012 r., jako decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Pismo to w sposób jednoznaczny stanowi czynność materialno-techniczną podjętą w trybie art. 64 § 2 k.p.a., polega bowiem na zawiadomieniu skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Skoro skarżący nie zgadzał się ze stanowiskiem organu wyrażonym w piśmie z dnia 24 maja 2012 r. i twierdził, że postępowanie powinno się toczyć i zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej o zasadności jego wniosku z dnia 7 maja 2012 r. to właściwym trybem zwalczania bezczynności organu I instancji w tym zakresie jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 52 tej ustawy (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702). Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przez organem właściwym w sprawie, zaś przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. takim środkiem zaskarżenia, który musi poprzedzać skargę na bezczynność organu administracji publicznej, jest zażalenie do organu wyższego stopnia na nie załatwienie sprawy w terminie. Wobec zaistnienia w przedmiotowej sprawie okoliczności faktycznych uzasadniających potraktowanie pisma skarżącego z dnia 2 czerwca 2012 r., jako zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie, Sąd uznał, że organ odwoławczy błędnie zinterpretował żądanie zawarte w piśmie jako odwołanie od pisma Starosty zawiadamiającego o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania. Organ naruszył w ten sposób art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Nie wyjaśnił przy tym, wbrew wymogom art. 7 k.p.a., w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, a ustaleń o niedopuszczalności odwołania dokonał w sposób dowolny, bez prawidłowego odniesienia się do materiału dowodowego sprawy, czym naruszył art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że określenie przez skarżącego pisma z dnia 2 czerwca 2012 r. jako odwołanie nie było wiążące dla organu odwoławczego. Obowiązkiem organu było dokładne zbadanie okoliczności faktycznych sprawy, z których skarżący wywodził swoje żądanie i dokonać kwalifikacji podania z uwzględnieniem jego słusznego interesu. Mieć należy na uwadze, że na skutek rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, nadal pozostaje nierozpatrzony wniosek skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę, pomimo że w ocenie skarżącego nie zachodziły przesłanki pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania. Taki stan rzeczy skarżący może zwalczać skutecznie, jedynie w drodze skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Warunkiem wniesienia takiej skargi jest złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., które powinno zostać rozpatrzone przez organ wyższego stopnia. Gdy organ ten uzna zażalenie za nieuzasadnione, skarżącemu otworzy się droga postępowania przez sądem administracyjnym, w którym zostanie poddana ocenie kwestia bezczynności organu I instancji w rozpoznaniu wniosku o pozwolenie na budowę. Przyjąć w tym miejscu należy, że "...o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1992 r., sygn. akt III SA 949/92, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, po ewentualnym wezwaniu skarżącego do wyjaśnienia treści żądania zawartego w piśmie z dnia 2 czerwca 2012 r., oraz po uwzględnieniu na podstawie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu dokonanej przez Sąd, dokona prawidłowej kwalifikacji prawnej tego pisma i podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sad, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.