II SA/Gd 521/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Wojewody z dnia 29 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B. Ł. kwotę 200,- (dwieście złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/ Gd. 521/12 UZASADNIENIE B. Ł. złożył skargę na decyzję Wojewody z dnia 29 czerwca 2012r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 9 lutego 2012r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 października 2011r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 14 października 2011r. na podstawie art. 28 , art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. Sz. i W. Sz. pozwolenia na budowę zespołu sześciu budynków zakwaterowania turystycznego (kategoria obiektu XIV), na działce nr [...] w miejscowości D. obręb Ż., gm. K. W dniu 28 listopada 2011r. do Starosty Powiatowego wpłynął wniosek I. i D. S., A. i B. Ł., B. i L. B. oraz E. i K. Ł. o wznowienie postępowania w sprawie wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] w D. W uzasadnieniu wskazano, że jedyną drogą dojazdową do działki nr [...] jest droga położona na działce nr [...], której wnioskodawcy wraz z Gminą K. są współwłaścicielami. Gmina wydała zgodę na przejazd tą drogą inwestorowi, nie informując o tym współwłaścicieli i bez ich zgody. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2011r. Starosta wznowił postępowanie administracyjne ww. sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą dla wydania decyzji z dnia 14 października 2011r. o udzieleniu pozwolenia na budowę były ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D., obręb Ż. sektor D, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 18 marca 2005r. (Dz. Urz. Woj. [...]) dla strefy o symbolu D-22.MN-tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z urządzeniami budowlanymi, dopuszczające lokalizację innych obiektów usług hotelarskich. Do projektu załączono uzgodnienie nr [...] Urzędu Gminy w K. dot. lokalizacji wjazdu na działkę nr [...] z gminnej drogi wewnętrznej (działka nr [...]) w miejscowości D. W związku ze stanowiskiem współwłaścicieli działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową do terenu inwestycji (działki nr [...]) poprzez drogę gminą świadczącą o braku zgody na przejazd tą drogą –organ postanowił wznowić postępowanie w celu wyjaśnienia braku dostępu inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] do drogi publicznej. Decyzją z dnia 9 lutego 2012r. nr [...] Starosta powołując się na art. 146 § 2, art. 151, art.104 i 107 kpa oraz na art.80 ust.1 pkt 1, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 14 października 2011r. o udzieleniu pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w miejscowości D. Organ ustalił, że wniosek został wniesiony w terminie określonym w art. 148 § 1 kpa (przed upływem miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia), a w dniu 12 grudniu 2011r. M. i W. Sz. oświadczyli, że otrzymali zgodę Wójta Gminy na prawo przechodu i przejazdu przez działkę nr [...], czyli przez drogę do działki nr [...]. Nadto organ I instancji przytoczył treść przepisu ar. 146 § 2 kpa oraz 151§ 1 pkt 2 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. Ł. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 kpa, art. 146 § 2 kpa oraz przepisów prawa materialnego –art. 32 ust.1 pkt 2 oraz art. 34 ust.3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że decyzja o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] w ogóle nie powinna zostać wydana albowiem; - brak jest formalnie przewidzianego dostępu z działki nr [...] do drogi publicznej, najbliższą drogą publiczną stanowi ul. M. w D., a dostęp do niej wymaga przejazdu przez działkę nr [...], która stanowi przedmiot współwłasności szeregu podmiotów(w tym skarżącego) oraz gminy K. Wydana w jakiejkolwiek formie zgoda na przejazd i przechód przez ww. działkę przez wyłącznie jednego ze współwłaścicieli, tj. Gminę K. nie mogła stanowić prawidłowego wykazania posiadania dostępu przez działkę nr [...] a tym samym do drogi publicznej. Prawo przejazdu i przechodu odpowiada w swej treści służebności drogi koniecznej, która jako rodzaj obciążenia nieruchomości wymaga nie tylko wyrażenia zgody przez wszystkich współwłaścicieli działki (art. 199kc), ale ponadto również formy aktu notarialnego. Pozostali współwłaściciele konsekwentnie odmawiają wyrażenia zgody, a w takim wypadku inwestor winien wystąpić na drogę sądową. Starosta winien ustalać przedmiotową kwestię w Gminie K. a nie wyłącznie poprzez oświadczenie strony, która uzyskała kwestionowaną decyzję. - skarżący, jak i pozostali współwłaściciele działki nr [...] nie zostali poinformowani o toczącym się postępowaniu i nie uzyskali statusu strony w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Według skarżącego wobec faktu, że ww. działka będąca jedyną drogą zapewniającą dostęp do drogi publicznej (ul. M.) stanowi współwłasność – wszyscy współwłaściciele winni zostać powiadomieni o wszczęciu postępowania i uzyskać status strony - w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę – organ winien uzyskać opinię [...] parku Krajobrazowego - błędna jest interpretacja atrt.146 § 2 kpa- przepis ten stanowi o pewnych błędach natury formalnej, które nie wpływają na treść zaskarżonej decyzji, w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do odmowy uchylenia decyzji na podstawie tego przepisu. Skarżący powołując się na powyższe podniósł, że decyzja o pozwoleniu na budowę winna zostać uchylona, na podstawie art.145 § 1pkt 4, 5 i 6 kpa. Wojewoda decyzją z dnia 29 czerwca 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił przebieg postępowania wywołany wnioskiem o wznowienie postępowania, wskazując że zachowane zostały podstawy formalne do wszczęcia takiego postępowania. Organ II instancji wskazał, że pozwolenie na budowę wydawane jest w postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, zawartych w przepisach art.32 ust. 1 i ust. 4, w art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1, które zostały przez organ II instancji zacytowane. Organ II instancji w szczególności zaakcentował treść przepisu 32 ust. 1 pkt Prawa budowlanego, który stanowi, o tym, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów oraz przepisu art. 32 ust. 4, który stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji ustalił, że organ architektoniczno-budowlany związany był wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Wniosek dotyczył działki nr [...]. Działka ta przylega do działki drogowej nr [...] stanowiącej własność Gminy K. Inwestor uzyskał zgodę zarządcy gminnej drogi wewnętrznej na lokalizację wjazdu na działkę. Według organu odwoławczego Starosta prawidłowo ustalił obszar oddziaływania inwestycji i ustalił krąg osób będących stronami postępowania administracyjnego oraz w sposób prawidłowy dokonał oceny wniosku na podstawie art. 35 Prawa budowlanego. Wobec spełnienia wymogów przewidzianych prawem nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę. Organ II instancji podzielił stanowisko Starosty, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli działki drogowej nr [...] na przejazd i przejście inwestora do działki nr [...] nie daje podstawy prawnej skarżącym do przyznania im statusu strony postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Podnoszony zarzut, że inwestor w projekcie budowlanym nie wykazał się zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) stosownie do potrzeb: oświadczeniem właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z droga publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych - brak zgody współwłaścicieli na przejazd przez działkę nr [...], nie daje inwestorom dostępu do drogi publicznej(ul. M.) - jest chybiony. Działka nr [...] zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma dostęp do drogi publicznej (ul. M.) między innymi przez działki drogowe nr [...], [...] i [...]. Inwestor wykazał się uzgodnieniem z zarządcą drogi (działka nr [...]) lokalizacji wjazdu na działkę nr [...], natomiast kwestia przejazdu i przechodu przez działki wchodzące w skład drogi wewnętrznej w tym przypadku nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego o pozwolenia na budowę, może być rozstrzygnięta w drodze postępowania sądowego pomiędzy skarżącymi a Gminą K. B. Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, 77§ 1, art. 80, art. 107§ 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polega na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, zaniechaniu wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokonaniu dowolnej i błędnej oceny, że w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organ II instancji nie rozpoznał istoty sprawy. Skarżący podał, że podstawę odwołania od decyzji organu I instancji stanowiła okoliczność, że organ ten bezpodstawnie zaakceptował oświadczenie tylko jednego z szeregu współwłaścicieli działki nr [...] (oświadczenie Gminy K.), jako będące skutecznym wyrażeniem zgody inwestorowi na dostęp, poprzez przedmiotową działkę nie będącą drogą publiczną, do właściwej drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, tj. ul. M. w D. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane niezbędnym elementem projektu budowlanego stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę jest zapewnienie dostępu z działki budowlanej objętej wnioskiem do drogi publicznej. W okolicznościach sprawy, jak podniesiono, powinno się to odbyć albo poprzez uzyskanie przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] albo poprzez stosowne orzeczenie sądu w przedmiocie ustanowienia służebności drogowej. Niewątpliwym jest, że w każdym przypadku dostęp do drogi publicznej, czyli ul. M., może się odbywać wyłącznie poprzez działkę nr [...] stanowiącą przedmiot współwłasności skarżącego. Wobec braku skutecznego wykazania dostępu do drogi publicznej decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła być wydana. Ponadto skarżący podniósł, że prawidłowe ustalenie kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wymagało uznania za stronę tego postępowania wszystkich współwłaścicieli działek, przez które działka objęta wnioskiem miała mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zarzucono również, że Wojewoda pominął obowiązek załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę, z uwagi na lokalizację działki na terenie parku krajobrazowego, opinii nadmorskiego parku Krajobrazowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto Wojewoda wskazał, że z postanowień planu miejscowego wynika, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje działki nr [...], a więc skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Nadto inwestycja ma być realizowana na terenie dla którego nie obowiązują zakazy wynikające z uchwały nr [...] Sejmiku Województwa w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem/ legalności/, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tyko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem przy rozpoznaniu skargi organ naruszył zasady postępowania administracyjnego i nie rozpoznał istoty sprawy prowadzonej w następstwie wniosku o wznowienie postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 14 października 2011r. została wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca M. Sz. oraz W. Sz. pozwolenia na budowę zespołu sześciu budynków zakwaterowania turystycznego na działce nr [...] w miejscowości D. obręb Ż. Decyzja ta jest decyzją ostateczną. Nie jest spornym, że strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie ww. decyzji. Postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jest m.in. tryb postępowania wznowieniowego. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczona jest zakresem sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a więc taką od której nie służy odwołanie w toku instancji. W okolicznościach sprawy taką ostateczną decyzją jest ww. decyzja Starosty. Skarżący wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonego ww. decyzją ostateczną. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł, że decyzja o pozwoleniu na budowę winna zostać uchylona a podstawę uchylenia winny stanowić przepisy art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6kpa. Zgodnie z art. 145 §1 w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4), gdy wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (pkt 5) oraz gdy decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (pkt 6). Wobec powoływania się przez skarżącego na istnienie nowych faktów i dowodów w postaci braku zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] na korzystanie z niej w celu przejazdu i przechodu do działki, na której ma być realizowana inwestycja, to podkreślenia wymaga, że pod pojęciem nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych należy rozumieć okoliczności lub dowody odkryte na nowo lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie znane organowi, który wydał decyzję. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły takie nowe fakty lub dowody nie znane organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że zarzuty dotyczące wad materialnoprawnych decyzji są bezprzedmiotowe przy ocenie wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Okoliczność, iż współwłaściciele działki nr [...] nie wyrazili zgodę na korzystanie z ich nieruchomości była bowiem okolicznością istniejącą i znaną już w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Również, nie zachodzi w niniejszej sprawie przesłanka z art. 145 §1 pkt 6. Natomiast organ odwoławczy z naruszeniem zasad postępowania ocenił wniosek skarżącego w świetle podstawy wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co uniemożliwia Sądowi merytoryczną ocenę kwestii ewentualnej podstawy wznowienia z art. 145§ 1 pkt 4 kpa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stan faktyczny nie został w ww. zakresie ustalony w sposób dostateczny. W aktach sprawy brak jest czytelnej mapy, która obrazowałaby miejsce położenia nieruchomości skarżącego w stosunku do działki inwestorów. Miejsce położenia nieruchomości skarżącego nie zostało oznaczone na wyrysie z mapy ewidencyjnej czy też mapie wysokościowej. Natomiast oceniając legalność zaskarżonej Sąd zważył, że w postępowaniu prowadzonym na skutek skargi o wznowienie postępowania organ winien rozpatrzeć sprawę z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego. Organ I instancji dokonując oceny podstawy wznowienia z art. 145 §1 pkt 4 kpa, a więc ustalenia czy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, co oznaczało ustalenie, czy stronie skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z dnia 14 października 2011r. naruszył zasady postępowania administracyjnego. W powyższym zakresie organ ustalił jedynie, że skarżącemu nie przysługiwał status strony w sprawie pozwolenia na budowę Powyższe ustalenie nie zostało uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107§ 3 kpa i pomija treść przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu należy przytoczyć definicję ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Mianowicie obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Odnosząc wyżej przytoczoną definicję strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę oraz definicję obszaru oddziaływania obiektu oraz ustaleń dotyczących stosowania art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ nie wyjaśnił czy inwestycja może oddziaływać na działkę skarżącego i czy mogła spowodować ograniczenia lub zmiany w jej zagospodarowaniu. Podkreślić należy, że również w postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 kpa organu I instancji, winien przeprowadzić postępowania administracyjne zgodnie z zasadami tego postępowania określonymi w szczególności w przepisach art. 7, 77 § 1 kpa , a także art. 107 § 3 kpa nakazujących organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością oraz nakazującego wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, a także określających wymogi stawiane uzasadnieniu decyzji sporządzanemu przez organy administracji. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ II instancji przedstawił swoje stanowisko dotyczące wniesionej skargi, powołując się m.in. na obszar oddziaływania inwestycji, to powyższe ustalenia nie znalazły odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji. Sąd nie może natomiast dokonywać za organ ustaleń faktycznych, w tym dotyczących usytuowania nieruchomości skarżącego. Zatem w świetle powyższych unormowań prawnych i wobec zarzutów skarżącego, jak też mając na uwadze brak ustaleń dotyczących usytuowania nieruchomości skarżącego w stosunku do terenu inwestycji, ustalenie organu administracji, że skarżącemu nie przysługuje status strony nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione i uzasadnione. Koniecznym jest ponowne rozpoznanie sprawy i przeprowadzenie postępowania z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia czy noworealizowana inwestycja może oddziaływać na działkę skarżącego. Dopiero pozytywne zweryfikowanie powyższej przesłanki stanowiłoby podstawę dla ponownego rozpatrzenia sprawy wydania pozwolenia na budowę. W tym zakresie organ II instancji winien rozważyć sprawę mając na uwadze treść przepisu art. 15 kpa, który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 liti c) powołanej ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania stanowiących równowartość uiszczonego wpisu sądowego.