II SA/Gd 522/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. K.-A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2008 r., nr [...], 2/ określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. K.-A. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 2 lipca 2009r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 12 grudnia 2008r. uchylającą własną decyzję nr [...] z dnia 31 sierpnia 2006r. i nakazującą B. K.-A. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję gospodarczo-rekreacyjną oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. B. II gmina K. Jako podstawę prawną nakazu rozbiórki wskazano art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane z 1974r. w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 Kpa. Powyższe decyzje zostały wydane we wznowionym postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją z dnia 31 sierpnia 2006r. nakazującą rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych na podstawie art. 48 ustawy prawo budowlane z 1994r., po ustaleniu, że zostały one zbudowane po 1 stycznia 1995r. Organ I instancji wznowił postępowanie postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007r. z uwagi na brak udziału B. K.-A. bez własnej winy. Po wznowieniu postępowania, organ I instancji przeprowadził w dniu 14 kwietnia 2008 r. oględziny, podczas których ustalono, że B. K.- A. wybudowała obiekty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania w 1992 roku. Następnie decyzją z dnia 9 maja 2008r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa uchylił decyzję z dnia 31 sierpnia 2006r. i nakazał rozbiórkę obiektów budowlanych na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Krokowa nr 100/XXII/92 z dnia 24 lipca 1992r. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 sierpnia 2008r., który uznał ustalenie roku budowy za niewystarczające, w sytuacji gdy powołany plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał od 9 września 1992r. Po raz kolejny rozpatrując sprawę organ I instancji ustalił, że budowa obiektów budowlanych została zakończona na przełomie lipca i sierpnia 1992r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Organ I instancji ustalił, że w okresie wznoszenia obiektów budowlanych obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzony uchwałą nr II/13/78 Gminnej Rady Narodowej z dnia 23 marca 1978r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym WRN w Gdańsku nr 4, poz. 14 z dnia 28 kwietnia 1978 r., zgodnie z którym teren działki [... nie był przewidziany pod jakąkolwiek zabudowę, wchodził w skład obszarów łąk. Obecnie dla terenu K. B. II brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy obu instancji uznały, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., skoro budowa przedmiotowych obiektów nastąpiła bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na terenie nie przewidzianym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do odwołania, w którym podkreślono, że obiekty mają charakter tymczasowy i służą do obsługi działki, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. prze pojęcie obiekty budowlane rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle. Stosownie do przepisów art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, dotyczy to również obiektów nie związanych trwale z gruntem i obiektów tymczasowych. Zgodnie z art. 3 obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że w sytuacji gdy zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 nie ma konieczności badania pozostałych wymienionych w tym artykule. Niezależnie od tego wskazał, że nakaz rozbiórki mógłby zostać również wydany na podstawie art. 37 ust. 2, umożliwiającego orzeczenie rozbiórki jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1, istniejącymi w dacie wydawania decyzji. Przedmiotowa działka położona jest na terenie wpisanym do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 czerwca 2005r. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B.K.-A. domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. przez błędną ich interpretację, naruszenie art. 7, art. 10, art. 77§ 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca na przełomie lipca i sierpnia 1992r. wybudowała na działce nr [...] położonej w K. B. II gmina K. obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję gospodarczo-rekreacyjną oraz obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję sanitariatu. Prawidłowo zatem organy administracji przyjęły, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 228, z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006r., nr 156, poz.1118 ze zm.) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przesłanką zobowiązującą właściwy organ administracji do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz znajdowanie się obiektu w miejscu, które zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę. Przy stosowaniu przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 istotne jest ustalenie czy w chwili orzekania teren na którym znajduje się obiekt jest przeznaczony pod zabudowę. Poza pierwszą przesłanką (budowa niezgodnie z przepisami czyli bez pozwolenia), każda dalsza przesłanka brana jest pod uwagę w dacie wydania decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w niepubl. wyroku z dnia 16 lutego 2000r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 980/97, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. sprawie II OSK 1454/06 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. stanowi, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przez roboty budowlane rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Z kolei w art. 28 ust. 4 stwierdzono, że Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska określi w drodze rozporządzenia zakres, warunki i tryb uzyskiwania pozwoleń na budowę, rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaje rozbiórek zwolnione od obowiązku zgłoszenia. Na podstawie powyższej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, z późn. zm.), które to przewidywało w § 44 ust.1 obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków. Natomiast z § 44 ust. 2 tego rozporządzenia wynika, że pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altanek nieprzystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych oraz pomników, posągów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego – na terenach cmentarzy oraz na terenach przykościelnych, związanych z wykonywaniem kultu religijnego. Z kolei pod pojęciem "budynek tymczasowy", na podstawie § 4 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, z późn. zm.) rozumie się budynki nie połączone w sposób trwały z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne, jak baraki, kioski, obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego lub budynki określone w przepisach jako tymczasowe. W świetle okoliczności sprawy stwierdzić należy, że budowa obiektów budowlanych wzniesionych przez skarżącą na działce nr [...] położonej w K. B. II w gminie K. wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na wybudowanie ich bez pozwolenia na budowę zachodzi zatem określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przesłanka niezgodności z przepisami obowiązującymi w dacie budowy. Organy obu instancji uznały, że w niniejszej sprawie zostały spełnione obie przesłanki zawarte w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. tj. wybudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę oraz naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy. Bezsporne jest przy tym, że obecnie na terenie miejscowości K. B. II nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. chodzi o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili załatwiania sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnie postawionego obiektu budowlanego. Skutkiem tego w sprawie załatwianej obecnie stosować należy ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), gdyż ta ustawa przede wszystkim, choć nie wyłącznie, zawiera obecnie przepisy o planowaniu przestrzennym w znaczeniu użytym w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Według przepisów tej ustawy zatem należy oceniać, czy teren jest przeznaczony pod zabudowę oraz pod jakiego rodzaju zabudowę jest przeznaczony. Mając to na uwadze przede wszystkim należy wskazać, że według ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są przewidziane pod zabudowę. Z art. 4 ust. 2 tej ustawy wynika bowiem, że pod zabudowę mogą być przeznaczone również tereny, dla których nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika jednakże także to, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji należy przyjąć, że samowolny inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym samowolnie postawionego obiektu budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Gd 109/08). Wskazać przy tym należy również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 grudnia 2007 r. (sygn. akt P37/06 ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844), na skutek którego dopuszczono możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie postawiony obiekt budowlany w sytuacji określonej w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy o planowaniu należy uwzględniać według stanu prawnego z chwili budowy, a nie orzekania. To samo dotyczy decyzji organu I instancji. Nadto wskazać należy, że organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie mogłaby być orzeczona rozbiórka również na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., jednakże brak jest w decyzji szczegółowego uzasadnienia takiego poglądu, zaś organ odwoławczy jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał wyłącznie art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nadto podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie zatem z treścią art. 7 Kpa, organ powinien umożliwić samowolnemu inwestorowi wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby, czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ będzie przy tym uprawniony, na podstawie art. 80 Kpa do oceny ewentualnej zwłoki spowodowanej przez samowolnego inwestora w uzyskaniu takiej decyzji. Nie można bowiem dopuścić, na co wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2008r. - sygn. akt II SA/Gd 109/08, do tego, aby sformułowany przy wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy prowadził do przedłużania w nieskończoność postępowań w sprawie samowoli budowlanej.