II SA/Gd 523/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2006 r., na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 10 maja 2004r., nr [...] 2. orzeka, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane. II SA/Gd 523/04 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 maja 2004 r.nr [...], na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nakazał M. K. rozbiórkę: • obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 6,75 m x 5,00 + 2,15 m x 2,55 m, • urządzenia związanego z tym obiektem, o konstrukcji stalowej pełniącego funkcję sanitariatu i natrysku o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 2,40 m x 2,50 m oraz • obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 2,00 x 2,00 m wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr 50/13, położonej w K. B. gmina K.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym przeprowadzonych oględzin, stwierdzono, iż na terenie działki nr [...] położonej w K. B. znajdują się opisane wyżej obiekty. Właściciel tych obiektów oświadczył, iż zostały one posadowione w 1990 r., bez pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż skoro obiekty te zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r., to należało w stosunku do nich zastosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto PINB wyjaśnił, że działka nr [...] położona jest na terenie Parku Krajobrazowego, na terenie którego obowiązują szczególne rygory określone zarówno przepisami ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, jak i rozporządzenia Wojewody z 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dziennik Urzędowy Województwa Gdańskiego Nr 27, poz. 139 ze zm.). Przepisy te zakazują między innymi lokalizowania na terenie Parku Krajobrazowego budowy domów letniskowych. M. K. wniósł odwołanie od tej decyzji wskazując, że aktualnie jest sporządzany nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, w którym, w ocenie odwołującego się, jego działka "uzyska status uprawniający ją do zabudowy". Ponadto w odwołaniu wyjaśniono, że opisany w rozstrzygnięciu decyzji obiekt o konstrukcji drewnianej jest w istocie barakowozem na podwoziu kołowym wraz z przylegającym do niego zadaszonym tarasem. Nie uwzględniając zarzutów tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 lipca 2004r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponadto organ wskazał, że z cytowanego wyżej rozporządzenia Wojewody jednoznacznie wynika, iż na terenie Parku Krajobrazowego, na którym znajduje się przedmiotowa działka nie ma możliwości lokalizacji i budowy domków letniskowych, a tym samym obiektów towarzyszących zabudowie. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ administracji wyjaśnił, że decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki wydaje się w oparciu o istniejący w chwili orzekania stan prawny, a nie stan hipotetyczny, mogący wystąpić po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje, że pozostałe przepisy prawa nie obowiązują na tym terenie. Podkreślono także, iż barakowóz stanowi obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa i jego budowę można było rozpocząć jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. M. K. wniósł skargę na tę decyzję, w której, poza ponowieniem zarzutów odwołania, wskazał, iż rozstrzygnięcie powyższe jest dla niego krzywdzące w obliczu faktu, iż w nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obiekt ten mógłby być zalegalizowany. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentacje faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu z innych przyczyn, niż w niej wskazanych. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z wyjątkiem art. 48 dotyczącego nakazu rozbiórki. Do takich obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995r.) lub, w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1974r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Dla wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na wskazanej wyżej podstawie muszą być spełnione dwie przesłanki: • obiekt musi być wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy; • obiekt został zrealizowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę.; W sprawie jest bezsporne, że przedmiotowy domek letniskowy wybudowany został przed dniem 1 stycznia 1995r. Przepis art. 28 Prawa budowlanego z 1974r. stanowił, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974r. Stosownie do § 44 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia pozwolenia na budowę nie wymagała, między innymi, budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Rozporządzenie to nie przewidywało zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizacji obiektu letniskowego i to niezależnie od tego, jakiej był on konstrukcji. Ponadto stosownie do art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. za "obiekty budowlane" rozumiano stałe i tymczasowe budynki oraz inne stałe lub tymczasowe budowle. Natomiast za "budowę" rozumiano wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę lub rozbudowę (art. 2 ust. 2). "Robotami budowlanymi" w rozumieniu tej ustawy były prace polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego domku letniskowego inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja o rozbiórce wydana na podstawie art. 37 ust 2 Prawa budowlanego z 1974 r. ma charakter uznaniowy, co zobowiązuje organ administracyjny do podania przyczyn wyboru określonego rozstrzygnięcia i ze wskazaniem istnienia wymaganej przez ten przepis ważnej przyczyny czy ważnych przyczyn. Niezbędną przesłanką zastosowania omawianego przepisu jest wykazanie, że obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy. Z natury rzeczy chodzi tu o przepisy Prawa budowlanego, a więc albo o przepisy zawarte w ustawie - Prawo budowlane z 1974 r., albo o przepisy wykonawcze do tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 10.07.1998 r., sygn. akt IV S.A. 1465/97, Lex nr 43225). Mając na względzie, iż zgodnie z art. 37 sam fakt braku pozwolenia na budowę nie uzasadnia nakazania rozbiórki wykonanego już obiektu, należało rozważyć, jakie szczególne dobra chronione przepisami prawa administracyjnego zostały zagrożone lub naruszone przez wzniesienie omawianego domku letniskowego. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem, przez ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane należy rozumieć konsekwencje powstałe w następstwie naruszenie zasad tej ustawy, a zwłaszcza objętych jej art. 5, 13, 14 i 15, godzące w istotny sposób w interes ogólnospołeczny. Zakaz budowy na obszarach krajobrazu chronionego stanowi "inną ważną przyczynę poza wymienionymi w ust. 1", mogącą uzasadniać nakaz rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), jednakże organ musi wykazać, że dany obiekt znajduje się na terenie, który jest takim zakazem objęty oraz, że należy on do kategorii obiektów, których lokalizacja jest w danym miejscu zabroniona. Wskazać w tym miejscu należy, że art. 3 Prawa budowlanego z 1974r. stanowił, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W sprawie niniejszej teren działki nr 50/13 w K. B. gmina K. nie był objęty w chwili wydawania zaskarżonej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka ta położona jest na terenie Parku Krajobrazowego. W toku posterowana ograny administracji ustaliły, iż działka ta, zgodnie z rejestrem gruntów przeznaczona jest pod łąki trwałe, a nadto zarówno PINB w P., jak i PWINB powołały się na treść przepisów rozporządzenia Wojewody z 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dziennik Urzędowy Województwa Gdańskiego Nr 27, poz. 139 ze zm.). Organy obydwu instancji wskazały, że zgodnie z treścią tego rozporządzenia "zakazane jest między innymi lokalizowanie na terenie Parku Krajobrazowego budowy domów letniskowych". Tak zacytowana treść przepisu nie jest zgodna z prawdą. Stosownie bowiem do § 3 pkt 1 ppkt 6 cytowanego wyżej rozporządzenia Wojewody na terenie parków krajobrazowych "zabrania się lokalizowania i budowy nowych domków letniskowych i nowych ogródków działkowych". Organ pomija przymiotnik "nowych" istniejący w tym zapisie, zupełnie nie odnosząc się do tej okoliczności. Z akt sprawy wynika natomiast bezspornie, iż obiekt należący do skarżącego istniał już w dniu wydania rozporządzenia Wojewody. Nie był zatem obiektem nowym. Stosownie do art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne, stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a. polega więc na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednocześnie należy pamiętać o tym, że samo wymienienie w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną nie spełnia wymogu przytoczenia przepisów prawa (wyr. NSA z dnia 10 lipca 1985 r., SA/Kr 579/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 14). Uzasadnienie prawne powinno zawierać zatem także umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Z wyjaśnieniem podstawy prawnej wiąże się więc podanie treści przepisu, na który organ administracji się powołuje oraz przedstawienie przyjętej przez ten organ wykładni danego przepisu. Organ administracji publicznej jest obowiązany powołać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Przepis ten musi być powołany w treści, w jakiej rzeczywiście istnieje, by nie mogła budzić wątpliwości jego prawidłowe zastosowanie. Sama opinia i poglądy prawne wyrażane przez organy administracji publicznej nie stanowią źródła prawa i nie mogą być podstawą prawną decyzji administracyjnych. W dalszym toku postępowania organy administracji powinny dokonać ponownej analizy sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego pod kątem możliwości zalegalizowania dotychczas istniejącego domku letniskowego. Organ powinien zbadać, czy obiekt ten spełniał pozostałe przesłanki do jego legalizacji, czy też niezbędna byłaby jego rozbiórka, jednakże w oparciu o inne przepisy prawa. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem zbędne i aksjologicznie nieuzasadnione.