II SA/Gd 524/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie oddania na własność lokali użytkowych i mieszkalnych oraz zwrotu należności z tytułu ich nabycia w drodze umowy cywilnoprawnej uchyla zaskarżone postanowienie i zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. U. 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 24 września 2004 r. W. A. U., działając przez pełnomocnika, adwokata, wystąpił do Gminy Miejskiej z wnioskiem, w którym domagał się oddania na własność: • nieruchomości położonej w G., przy ul. [...], stanowiącej lokal użytkowy, zapisany w księdze wieczystej KW [...]Sądu Rejonowego oraz • dwóch lokali mieszkalnych nr 1 i 2, znajdujących się w tym samym budynku, stanowiących przedmiot odrębnej własności, zapisanych w KW nr [...] Sądu Rejonowego jak również zwrotu należności z tytułu wykupu opisanych wyżej lokali. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ojciec wnioskodawcy decyzją Zarządu Miejskiego z dnia 25 maja 1946 r. L. Dz. [...] uzyskał zgodę na odbudowę domu mieszkalnego, położonego w G. przy ul. [...], który to budynek, podczas działań wojennych został uszkodzony w 68,55 %. Prace budowlane związane z odbudową zakończone zostały ostatecznie w sierpniu 1947 r. Orzeczeniem Prezydium MRN z dnia 10 listopada 1965 r. nr [...] ojciec wnioskodawcy uzyskał prawo do bezpłatnego użytkowania przedmiotowej nieruchomości na 20 lat. Podstawą opisanego wyżej orzeczenia były przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w skutek wojny (Dz.U. z 1945 r., Nr 50, poz. 281). Wnioskodawca wywodził, że ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270 ze zm.) w przepisie art. 2 ust 2 przewidywała, że naprawa budowli zniszczonych więcej niż w 66% uważana jest za budowę nową. Oznacza to, że przedstawiona wyżej regulacja prawna stanowi podstawę do ubiegania się osób znajdujących się w takiej sytuacji faktycznej o przyznanie im własności nieruchomości zabudowanych domami, które zniszczone byłe w więcej niż 66 % i odbudowane zostały przez te osoby. Wnioskodawca wskazał, że przepis art. 4 cytowanej wyżej ustawy stanowił, że osoby budujące uzyskują tzw. własność czasową. Oznacza to, że w świetle przepisów ustawy winien być on uznany za właściciela odbudowanej nieruchomości. Pismem Kierownika Referatu Obrotu Nieruchomościami UM z dnia 21 października 2004 r. poinformowano pełnomocnika wnioskodawcy, że roszczenia wynikające z wniosku były przedmiotem powództwa wniesionego do sądu powszechnego, które zostało oddalano ostatecznie wyrokiem Sądu Apelacyjnego z dnia 27 stycznia 1999 r., sygn. akt [...]. Po uprawomocnieniu się przedmiotowego wyroku rodzina U., na podstawie umów cywilno – prawnych, nabyła od Gminy Miejskiej prawo własności lokali mieszkalnych nr 1 i 2, znajdujących się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w G. oraz lokal użytkowy, z odpowiednimi udziałami w prawie własności gruntu. W dniu 15 listopada 2004 r. pełnomocnik wnioskodawców domagał się wydania decyzji administracyjnych w przedmiotowej sprawie. Kolejnym pismem z dnia 18 kwietnia 2005 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pełnomocnik wnioskodawców domagał się "nakazania Urzędowi Miejskiemu Wydziałowi Skarbu rozpoznania sprawy dotyczącej oddania na własność W. A. U. opisanych wyżej nieruchomości przy ul. [...] w G.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze, "po rozpatrzeniu opisanego wyżej pisma – odwołania", powołując się na przepisy art. 134 w związku z art. 127 § 1 i art. 104 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia 17 lipca 2006 r., stwierdziło "niedopuszczalność wniesienia odwołania od pisma – datowanego na dzień 01.12.2004.– informującego, że sprawa oddania na własność lokalu użytkowego i lokali mieszkalnych nr 1 i 2", położonych w G., przy ul. [...], oraz zwrotu należności z tytułu wykupu lokali, ma charakter cywilno – prawny. W uzasadnieniu tego postanowienia opisano dotychczasowy przebieg wymiany korespondencji w tej sprawie. Ustosunkowując się natomiast do meritum sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że "z uwagi na niekorzystne dla wnioskodawcy stanowisko Urzędu Miasta, Kolegium przyjęło, że pełnomocnik kwestionuje to stanowisko, w związku z czym uznało za uzasadnione zakwalifikowanie tegoż pisma pełnomocnika (datowanego na dzień 01.12.2004 r.) jako odwołania." SKO wywodziło, że "jednakowoż należy wskazać, że zgodnie z art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie służy jedynie od decyzji administracyjnej. Należy wyjaśnić, że decyzje administracyjne są aktami indywidualnymi, służącymi załatwianiu spraw administracyjnych. Stosownie do art. 4 § 2 k.p.a. decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę administracyjną w danej instancji." Organ wyższego stopnia podkreślił, że sprawa wnioskodawcy dotycząca oddania na własność lokalu użytkowego i dwóch lokali mieszkalnych oraz zwrotu należności z tytułu wykupienia tych lokali, nie jest sprawą administracyjną, a zatem ma charakter cywilno – prawny. Podsumowując swoje wywody prawne Kolegium wskazało, że "niedopuszczalne jest odwołanie od pisma, którego przedmiotem jest właśnie kwestia oddania na własność przedmiotowych lokali i zwrotu należności z tytułu ich wykupienia." W. U. wniósł skargę do sądu administracyjnego, w której kwestionował zgodność z prawem opisanego wyżej postanowienia SKO z dnia 17 lipca 2006 r., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Pełnomocnik skarżącego wywodził, że dokonano błędnej wykładni przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 134 k.p.a. przez przyjęcie, iż niedopuszczalnym jest wniesienie odwołania od pisma, datowanego na dzień 1.12.2004 r., informującego, iż sprawa oddania na własność opisanych wyżej lokali oraz żądanie zwrotu należności uiszczonych z tytułu ich wykupu ma charakter cywilno – prawny. W ocenie pełnomocnika skarżącego, "wobec uchylenia przepisów o własności czasowej i przekształcenia tej własności w użytkowanie wieczyste, roszczenie to uległo przekształceniu w roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego. Decyzje w tych sprawach, pomimo, iż dotyczą spraw cywilnych (własności i innych praw rzeczowych) są jednak rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym." Dla poparcia tej tezy wyrażono pogląd, że skarżący, z pogwałceniem prawa zmuszony został przez Gminę Miasta do "wykupu" własnej nieruchomości. Roszczenie o zwrot należności uiszczonej z tytułu nabycia opisanych wyżej lokali mieszkalnych i użytkowych oparto na tej podstawie, że "Gmina Miasta w istocie bezpodstawnie wzbogaciła się jego kosztem – raz rodzina wnioskodawcy poniosła koszty związane z poczynionymi nakładami na odbudowę. Drugi raz poniosła koszty związane z ich nabyciem". W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy, wskazując, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. argumentował, że "niedopuszczalne jest odwołanie od pisma, którego przedmiotem jest właśnie kwestia oddania na własność przedmiotowych lokali i zwrotu należności z tytułu ich wykupienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi, oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zważył, co następuje: Ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wymaga przypomnienia organom administracji stanu prawnego obowiązującego w dniu złożenia wniosku przez W. U., którego przedmiotem była niewątpliwie kwestia cywilno – prawna, dotycząca żądania przeniesienia w trybie postępowania administracyjnego własności kilku wyodrębnionych, samodzielnych lokali mieszkalnych, które wnioskodawca i jego rodzina nabyli na podstawie umów cywilno – prawnych oraz zwrotu ceny zapłaconej za nabycie tych lokali. Ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) dokonano między innymi zmiany art. 66 k.p.a. nadając mu nowe, następujące brzmienie: § 1. Jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Zawiadomienie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. § 2. Odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. § 3. Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. § 4. Organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Zmiana ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. i oczywiste jest, że obowiązywała w dniu 24 września 2004 r., tj. w dniu złożenia przez pełnomocnika W. U. opisanego wyżej wniosku. Gdyby zatem przy rozpatrywaniu wniosku zastosowano obowiązujące wówczas przepisy prawa, to Prezydent Miasta winien, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zwrócić wnioskodawcy podanie w drodze postanowienia, na które służyłoby zażalenie. Udzielenie zatem wnioskodawcy odpowiedzi pismem naruszało przytoczony wyżej przepis art. 66 § 3 k.p.a. oraz pozbawiło stronę możliwości wniesienia środka odwoławczego i rozstrzygnięcia w tym postępowaniu podstawowej kwestii czy wniosek złożony organowi administracji wszczął postępowanie administracyjne, czy też jako spór cywilno – prawny winien być załatwiony w opisanym wyżej trybie. Przypomnieć należy również organom administracji, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne rozpoznają między innymi skargi wniesione na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego oczywiście błędne było rozpatrzenie kolejnego wniosku pełnomocnika wnioskodawcy jako "pisma – odwołania" od pisma Kierownika Referatu UM z dnia 21 października 2004 r., w trybie art. 134 k.p.a. Kolejne pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 18 kwietnia 2005 r. nie dawało żadnych podstaw do zakwalifikowania go jako odwołania, gdyż było to w istocie zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji, w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie dostrzegł, że w piśmie tym pełnomocnik skarżącego domagał się "nakazania Urzędowi Miejskiemu rozpoznania sprawy z pierwotnego wniosku z dnia 24 września 2004 r. poprzez wydanie decyzji administracyjnej". Przedstawione wyżej naruszenie przepisów postępowania, jako mające wpływ na jego przebieg, uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd podziela natomiast poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odnośnie tego, że wniosek skarżącego nie wszczął postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, gdyż była to w istocie próba przeniesienia do postępowania administracyjnego kwestii cywilno – prawnej związanej z roszczeniem o przeniesienie prawa własności nieruchomości, która stanowiła już własność wnioskodawcy oraz zwrotu uiszczonych z tytułu nabycia samodzielnych lokali należności, na podstawie art. 405 k.c. Z akt sprawy wynika również, że powództwo skarżących wniesione do sądu powszechnego, oparte na art. 231 § 1 k.c., zostało oddalone opisanym wyżej prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego. Sądy powszechne uznały się zatem właściwe do rozpatrzenia powództwa o przeniesienie własności tej nieruchomości, co samo w sobie wyklucza możliwość ponownego rozpatrywania sprawy w postępowaniu przed organami administracyjnymi. Wyjaśnić należy również skarżącemu, że zgodnie z art. 1 k.p.c. kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych oraz Sąd Najwyższy (por art. 2 § 1 k.p.c.). Wyjątkiem od tej zasady jest regulacja zawarta w § 3 art. 2 k.p.c., stanowiąca, że nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Oznacza to, że spory na tle stosunków cywilno – prawnych, a takimi są spory o własność lub nakłady na cudzą rzecz mogą być rozpatrywane przed organami administracji publicznej tylko wtedy, jeżeli konkretny przepis ustawy wyłącza je spod domniemania kompetencji sądów powszechnych we wszystkich sprawach, wynikającej wprost z art. 177 Konstytucji RP, stanowiącego, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że skarżący dokonał odbudowy budynku przy ul. [...] w G. na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w skutek wojny (Dz.U. z 1945 r., Nr 50, poz. 281), uzyskując z tego tytułu prawo bezpłatnego użytkowania tej nieruchomości na okres 20 lat.