II SA/Gd 524/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Na wniosek A. i T. Ł., współwłaścicieli działki nr [...] przy ul. [...] w K. z dnia 17 lutego 2004 r. przeprowadzone zostało postępowanie w sprawie budowy m.in. budynku mieszkalnego na działce nr 300 w K. wybudowanego przez R. W. na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 7 lipca 1971 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego typu WB – 3306 i budynku gospodarczego, w tym odległości ściany budynku mieszkalnego z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy działki sąsiedniej. W dniu 20 marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S., działając na podstawie art. 104 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 1 września 2006 r.) dalej jako U.p.b. nakazał R. W. wykonanie czynności w celu doprowadzenia budowy budynku mieszkalnego na działce nr 300 przy ul. [...] w K. zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach do stanu zgodnego z prawem. Organ nakazał R. W. zamurowanie (dopuszcza się zamurowanie pustakiem szklanym lub kształtka szklaną typu luksfer) pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane trzech otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku od strony granicy działek 300 i 298/1 przy ul. D. w K. Dostarczenie organowi pierwszej instancji oświadczenia osoby, pod nadzorem której wykonywane były roboty o ich wykonaniu zgodnie z obowiązującymi przepisami w terminie do dnia 30 września 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 27 lutego 2004 r. przeprowadzono oględziny na spornej działce w trakcie których ustalono, że w zatwierdzonym planie realizacyjnym odległość budynku mieszkalnego od granicy wynosiła 3,00 m. W trakcie oględzin R. W. przedłożył do wglądu projekt budowlany typowy WB – 3306, w którym dokonana była zmiana położenia okien. Zmiana ta nie była podpisana przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane o odpowiedniej specjalności. Budowa budynku została ukończona około 1977 r. Biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy organ stanął na stanowisku, że domy mieszkalne powinny być usytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Zatem wykonanie okien przez R. W. w ścianie budynku znajdującej się w odległości 3 m od sąsiedniej działki było niedopuszczalne, co oznacza, że w omawianej sprawie mamy do czynienia z budową budynku mieszkalnego w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w przepisach. Konieczne było zatem zastosowanie art. 51 U.p.b. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. złożył R. W. wnosząc o umorzenie postępowania. Odwołujący się wyjaśnił, że sporny budynek został wybudowany i oddany do użytku w oparciu o wydaną decyzję z dnia 7 lipca 1971 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego typu WB – 3306 i budynku gospodarczego, a zgodnie z zatwierdzonym projektem w rzucie parteru usytuowanie okien znajdowało się w odległości 3 m od granicy z działką nr 298/1. Nadmienił, że na sąsiedniej działce nie istniały żadne zabudowania zaś podczas budowy nie dokonano żadnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, takich jak zmiana charakteru obiektu. Protokół sporządzony w dniu 27 lutego 2004 r. podczas wizji lokalnej nie dotyczy okien od strony działki nr 298/1, a okien od frontu działki. Zdaniem R. W. organ pierwszej instancji naruszył szereg przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz niezgromadzenie wystarczającego materiału dowodowego, zaś wydana decyzja jest krzywdząca. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 26 maja 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 U.p.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonych obowiązków i uchylił decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków wyznaczając równocześnie nowy termin do dnia 30 września 2010 r. Organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania powołując się równocześnie na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym protokół oględzin nieruchomości oraz przedłożony do wglądu przez R. W. projekt budowlany dowodzą, że usytuowanie spornego budynku przewidywane było w odległości 3,0 m od granicy działki. Brak jest jednak kserokopii powyższych dokumentów w aktach organu pierwszej instancji. Z kolei w przeprowadzonym przed organem odwoławczym postępowaniu nie uzyskano oprócz kopii decyzji o pozwoleniu na budowę żadnych innych dokumentów, takich jak planu realizacyjnego i dokumentacji budowanej przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ podał, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia rzutu parteru budynku w skali 1 : 50 z oknem przewidzianym w ścianie szczytowej budynku jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, że był to załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego Inspektor rozpatrzył sprawę spornego budynku pod kątem zgodności z przepisami zgodnie z którymi budynki mieszkalne i gospodarcze powinny być usytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego skoro w ścianie spornego budynku odległej o 3,0 m od granicy z działką sąsiednią nr 298/1 znajdują się okna, jedno na parterze oraz dwa w piwnicy to należało orzec o zamurowaniu tych okien przy zastosowaniu art. 51 U.p.b. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł R. W. wnosząc o jej uchylenia. W uzasadnieniu podał, że budynek mieszkalny na swojej działce wybudował zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej w S. z dnia 7 lipca 1971 r. do której załącznikiem był projekt budowany typu WB – 3306 oraz plan zagospodarowania terenu zatwierdzony w ówczesnym czasie. Jedyną zmianą była lokalizacja okien od strony frontu działki i bocznej nie będącej sporem w sprawie, nie zaś od strony działki nr 298/1 będącej własnością A. i T. Ł.. Roboty od tej zaś strony (od strony działki nr 298/1) wykonane zostały zgodnie z decyzją bez wprowadzania jakichkolwiek zmian w odległości 3 m od granicy działki. Dodał, że posiada kserokopie rzutu budynku z którego wynika, że od strony skarżących nie wprowadzono zmian lokalizacji otworów okiennych. Ponadto w czasie wykonywania robót działka sąsiednia nr 298/1 nie istniała, gdyż powstała ok. 2000 r. w wyniku podziału działki nr 298. Decyzja z dnia 7 lipca 1971 r. wydana została na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Skarżący podał dalej, że skoro prawo nie działa wstecz a decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 7 lipca 1971 r. nie została zakwestionowana, to dlaczego ma on po 30 latach użytkowania obiektu zamurować otwory okienne. Tym bardziej, że jak sam Inspektor przyznał że zgromadzony materiał dowodowy nie zawiera dokumentacji archiwalnej organu administracji architektoniczno budowlanej dotyczącej wydanego pozwolenia na budowę i brak jest jakichkolwiek dowodów, że był to załącznik do ww decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacz to, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skargę uznać należy za nieuzasadnioną, gdyż kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 7 lipca 1971 r. wydane zostało pozwolenie na budowę, wymagające zatwierdzenia projektu, budynku mieszkalnego typu WB – 3306 i budynku gospodarczego skarżącego, położonego w K.. Ponadto ustalono w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 27 lutego 2004 r. na działce skarżącego, że odległość budynku mieszkalnego od granicy z działką sąsiednią nr 298/1 wynosi 3,00 m, zaś w ścianie spornego budynku znajdującej się od granicy znajdują się okna, jedno na parterze oraz dwa w piwnicy. R. W. przedłożył do wglądu projekt budowlany typowy WB – 3306, w którym dokonana była zmiana położenia okien, przy czym zmiana ta nie była podpisana przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane o odpowiedniej specjalności. Jak ustalono budowa budynku została ukończona około 1977 r. Zgodnie z § 20 ust. 2 obowiązującego w czasie budowy domu zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dziennik Budownictwa z dn. 19 lipca 1966 r. Nr 10, poz. 44 ze zm.), dla budynków zaliczonych do III, IV i V kategorii niebezpieczeństwa pożarowego i o wysokości do 5 kondygnacji w budynkach mieszkalnych lub o wysokości do 15 m w innych budynkach – odległość pomiędzy budynkami wolnostojącymi, nie osłoniętymi ścianą przeciwpożarową, powinna wynosić co najmniej 8 m, przyjmując średnie obciążenie ogniowe budynku mieszkalnego na 26-175 kg/m2, zgodnie z ustaleniami zawartymi w piśmie okólnym nr 24 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 14 sierpnia 1965 r. w sprawie obciążenia ogniowego pomieszczeń budynków (Dz. Bud. Nr 12. poz. 50). Nadto § 20 ust. 13 cytowanego zarządzenia stanowi, iż w przypadku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, iż skoro w okresie realizowania przedmiotowego budynku sąsiednia działka nr 298/1 była niezabudowana, odległość ściany budynku od granicy z tą działką winna wynosić co najmniej 4 m. Z zestawienia odległości określonych przepisami powyższego zarządzenia i występujących obecnie na gruncie pomiędzy budynkiem skarżącego a budynkiem posadowionym na działce nr 298/1 wynika bezspornie, że usytuowanie przedmiotowych otworów okiennych narusza przepisy techniczno-budowlane, obowiązujące w okresie budowy przedmiotowego obiektu. Ponadto, co zostało zasadnie przez organy podniesione, zaistniały stan faktyczny jest sprzeczny nie tylko z obowiązującymi w czasie budowy omawianego obiektu w/w przepisami zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r., lecz także jest sprzeczny z obecnie obowiązującymi przepisami § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz w odległości nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Skoro zatem obowiązujące zarówno w dacie wydania pozwolenia na budowę, jak i obecnie przepisy techniczno-budowlane nie dopuszczają możliwości wykonania otworów okiennych w ścianie budynku znajdującej się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią, zaś zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał takiego umiejscowienia otworów okiennych zachodziły przesłanki do zastosowania art. 51 U.p.b., celem doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z wymaganiami w/w przepisów prawa budowlanego. W myśl zaś art. 50 ust. 1 pkt 4 U.p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zatem prawidłowo organy uznały, że zaistniała sytuacja uregulowana w tym przepisie. Skoro zaś roboty budowlane zostały już wykonane, to stosownie art. 51 ust. 7 U.p.b., nie było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i od razu zastosować należało regulacją przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 2 U.p.b., zgodnie z którym w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W niniejszej sprawie zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego nakazały doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane trzech otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku od strony granicy działek 300 i 298/1 przy ul. D. w K. W przypadkach określonych w przepisach art. 50 i 51 U.p.b. chodzi bowiem o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonym w przepisach Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., II OSK 1752/07, niepubl.). Na marginesie wyjaśnić należy, że nie było w przedmiotowym postępowaniu możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 U.p.b., stosownie do którego organ nakłada, w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu na budowę lub innych warunków pozwolenia na budowę, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stany zgodnego z prawem. Obecnie obowiązujący § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, również nie przewiduje bowiem możliwości istnienia spornego otworu okiennego, przy uwzględnieniu istniejących odległości budynku skarżącego od granicy z działką sąsiednią. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.