II SA/Gd 524/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. M. i K. M. na postanowienie Wojewody z dnia 18 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta postanowieniem z 2 czerwca 2009r. wstrzymał wykonanie własnej decyzji ostatecznej z 30 grudnia 2008r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. W. i P. W. pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego z funkcją mieszkalną na terenie działki nr [...] w miejscowości G., gmina K. Postanowienie zostało wydane na wniosek A. M., K. M. i K. M. Wojewoda postanowieniem z 7 września 2009r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyniku rozpoznania skargi S. i P. W., wyrokiem z 3 grudnia 2009r. wydanym w sprawie II SA/Gd 670/09, stwierdził nieważność postanowienia Wojewody oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty. Sąd uznał, że postanowienia organów obu instancji wydane zostały z rażącym naruszaniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naruszenie to polegało na niepodpisaniu wydanego przez Starostę postanowienia, co naruszyło art. 124 § 1 K.p.a. oraz na utrzymaniu niepodpisanego postanowienia w mocy przez Wojewodę. W dniu 23 kwietnia 2010r. pełnomocnik A. M. oraz K. M. wniósł do Starosty o zawieszenie postępowania z powodu śmierci jednej ze stron postępowania - K. M. Starosta, po ponownym rozpoznaniu wniosku A. M., K. M. i K. M., postanowieniem z 11 maja 2010r. wstrzymał wykonanie własnej decyzji ostatecznej z 30 grudnia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. W. i P. W. pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego z funkcją mieszkalną na terenie działki nr [...] w miejscowości G., gmina K. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że postanowieniem z 1 czerwca 2009r., wznowiono postępowanie w sprawie wydania opisanej powyżej decyzji z 30 grudnia 2008r. Wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek A. M, K. M. oraz K. M., którzy wnieśli jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Starosta podniósł, że z informacji oraz dokumentów dostarczonych przez wnioskodawców oraz ustaleń toku ponownego rozpoznania sprawy wynika, iż wciąż toczy się postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości gruntowych - działki nr [...] i [...] z działkami nr [...] w G., gdyż A. M., K. M. oraz K. M. odwołali się od decyzji Burmistrza Gminy z 27 listopada 2008r. o rozgraniczeniu tych działek. Zdaniem Starosty, ustalenie granic może spowodować zmniejszenie odległości ściany z otworami okiennymi budynku budowanego na działce nr [...] od działek budowlanych zabudowanych - [...] i [...] nawet o 4 m, czyli do odległości 1,83 m, co będzie sprzeczne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. Powyższe wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, dla tego zasadne było zastosowanie art. 152 § 1 K.p.a. i wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Starosta wskazał także na sprzeczności w mapach sytuacyjno - wysokościowych z lat 1972 i 2008r. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek zażalenia S. W. i P. W., Wojewoda postanowieniem z 18 marca 2011r. uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał między innymi, że niedopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, w sytuacji gdy uprzednio wpłynął do organu wniosek o zawieszenie postępowania z powodu śmierci strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie Wojewody wniosły A. M. i K. M. Skarżące wniosły o uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 152 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo występujących określonych w nim przesłanek. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest kasacyjne postanowienie wydane przez Wojewodę na podstawie art. 138 §2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 152 K.p.a. Art. 144 K.p.a. stanowi, że w sprawach nie uregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z treścią art. 138 §1 i 2 K.p.a., organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Art. 138 §2 K.p.a. stanowi natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z art. 152 §1 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Stosownie natomiast do treści art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Art. 97 K.p.a. wskazuje podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania i stanowi, że organ administracji państwowej "zawiesza postępowanie". Oznacza to, iż w razie wystąpienia jednej ze wskazanych podstaw organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także z urzędu kontrolować, czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa. Ustawodawca nie pozostawił organom oceny, czy śmierć strony w toku postępowania administracyjnego ma wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i zastosowanie art. 97 § 1 K.p.a. nie ma charakteru uznaniowego, a stanowi o konieczności zawieszenia wobec zaistnienia okoliczności zawartych w treści przepisu wskazanego. Tylko wówczas nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie jest możliwe, gdy postępowanie podlega umorzeniu na zasadzie art. 105 kpa, a nadto gdy zachodzą okoliczności z art. 30 § 5 kpa, tj. gdy znany jest zarządca bądź kurator spadku (zob. wyrok NSA w Warszawie z 28 marca 2002 r. w sprawie IV SA 1456/00, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Zawieszenie postępowania powoduje, że postępowanie przestaje być prowadzone, a organ ma obowiązek monitorowania aktualności przyczyny zawieszenia. W sytuacji takiej organ nie może wydawać żadnych rozstrzygnięć w sprawie, poza ewentualnym podjęciem zawieszonego postępowania albo jego umorzeniem. Stosownie do treści art. 102 K.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Istotą takiego rozwiązania jest zapewnienie stronom udziału w postępowaniu dotyczącym ich praw lub obowiązków. Nie ulega bowiem kwestii, że w przypadku śmierci strony, toczące się postępowanie dotyczyć może praw lub obowiązków ewentualnych następców pranych zmarłej strony. Z tego względu, organ, który powziął wiadomość o śmierci strony, zobowiązany jest do wyjaśnienia, czy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Powinien zatem potwierdzić śmierć strony, poprzez uzyskanie skróconego odpisu aktu zgonu, wyjaśnić czy możliwym jest wezwanie spadkobierców strony do udziału w postępowaniu. Zaistnienie bowiem łącznie przesłanek z art. 97 § 1 pkt K.p.a., obliguje organ do zawieszenia postępowania. Ustalenie te oczywiście powinny czynić zadość określonej w art. 7 K.p.a. zasadzie wyjaśniania wszelkich okoliczności sprawy. Tymczasem w niniejszym postępowaniu organ I instancji pomimo, że otrzymał potwierdzoną odpisem aktu zgonu informację o śmierci jednej ze stron, jak również formalny wniosek o zwieszenie postępowania z tej przyczyny, podjął w dniu 11 maja 2010r. rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Co więcej, organ rozpatrzył wniosek nieżyjącej już strony. Bezsporne jest bowiem, że K. M. zmarł w dniu 7 lutego 2010r. Słusznie zauważył organ II instancji, że takie postępowanie organu było niedopuszczalne. Prowadzenie postępowania, pomimo niezbadania przesłanki obligatoryjnego jego zawieszenia z powodu śmierci strony, prowadzić może do potencjalnego naruszenia prawa następców prawnych zmarłego do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) oraz powodować wadę będącą podstawą wznowienia postępowania, opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka zaś sytuacja uzasadniała wydanie kasacyjnego postanowienia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., jako że należało w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kwestii zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.