II SA/Gd 524/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy od decyzji Wojewody z dnia 22 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody z 22 lipca 2021 r., którą uchylono decyzję Starosty z 22 grudnia 2020 r. umarzającą postępowanie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 4 lipca 2018 r. B. N. wniósł do Starosty o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę własności nieruchomości gruntowej położonej w B. – działki nr [..] o powierzchni 153 m2, która decyzją Wójta Gminy z 16 marca 1993 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy. Jednocześnie wnioskodawca poinformował, że skierowane do Wójta Gminy zaproszenie do negocjacji z 17 stycznia 2018 r. nie przyniosło rezultatu w postaci rokowań, więc należy uznać, że tryb negocjacji został wyczerpany. Jak wynika z decyzji Wójta Gminy z 16 marca 1993 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], podział tej nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela, a w jego wyniku wydzielono m.in. działkę nr [..] przeznaczoną pod drogę komunalną, która przeszła na własność Gminy bez odszkodowania. Postanowieniem z 20 lipca 2018 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania uznając, że sprawa odszkodowania została uzgodniona pomiędzy byłym właścicielem a Gminą. Postanowieniem z 18 kwietnia 2019 r. Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda wskazał, że Starosta niezasadnie oparł się na fakcie uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy stronami, ponieważ za niedopuszczalne należało uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Tymczasem w przypadku stwierdzenia w wyniku podjętych działań, że żądanie wydania rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe, organ powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Pismem z 16 września 2019 r. wnioskodawca złożył wniosek dowodowy z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 sierpnia 2019 r., w której orzeczono stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z 16 marca 1993 r. w części, tj. w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejęciu na własność Gminy działki nr [..] (pkt 2 decyzji). Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 24 stycznia 2020 r. Starosta umorzył przedmiotowe postępowanie. Decyzją z 22 czerwca 2020 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie kluczowe jest ustalenie, czy faktycznie doszło do przejścia prawa własności do nieruchomości na rzecz Gminy na mocy decyzji podziałowej z 16 marca 1993 r., czego Starosta w ogóle nie zbadał. Jednocześnie Wojewoda wskazał na przesłanki, którymi należy kierować się przy ustalaniu, czy doszło do przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 22 grudnia 2020 r. Starosta umorzył przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu organ przypomniał, że decyzja Wójta Gminy z 16 marca 1993 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl art. 10 ust. 5 tej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z treścią decyzji Wójta Gminy z 16 marca 1993 r. działka nr [..] miała stanowić drogę komunalną. Natomiast w obecnym stanie prawnym zasady ustalania odszkodowania wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym z art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 98 ust. 1. Starosta wyjaśnił, że decyzja Wójta Gminy z 16 marca 1993 r. stała się ostateczna na wniosek B. N. w dniu 17 marca 1993 r., co zostało na niej urzędowo potwierdzone. W dniu wydania decyzji podziałowej działka nr [..] była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr XXIII/139/92 z dnia 11 maja 1992 r., jednakże z uwagi na stan załącznika graficznego, co wynika z zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy, nie można wskazać przeznaczenia działki. Zdaniem organu, jako że ww. miejscowy plan został uchwalony zanim powstał obowiązek sporządzania planów dla terenów, na których przewidziano realizację lokalnych celów publicznych, zatem przedmiotowa działka nie musiała być przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Musiała natomiast spełniać kryterium przeznaczenia jej pod budowę ulicy zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ powołał się na wyrok NSA i stwierdził, że istotą jest ustalenie, czy wydzielona droga stanowi jedynie drogę konieczną służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy też ma charakter ogólnodostępny jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych. Następnie Starosta przypomniał, że jak wynika z projektu podziału, zatwierdzonego decyzją z 16 marca 1993 r., działka nr [..] została wydzielona jako dojazd do równocześnie wydzielonych nowopowstałych działek. Wobec takiego układu wydzielonych działek, w ocenie organu, nie ma wątpliwości, że miała ona służyć wyłącznie osobom korzystającym z dwóch z pięciu powstałych działek umożliwiając dostęp do sieci dróg publicznych. W konsekwencji, zdaniem organu, działka nr [..] nie została wydzielona pod budowę ulicy o ogólnodostępnym charakterze a pełni jedynie funkcję dojazdu. Starosta wskazał ponadto, że z badania księgi wieczystej nr [..] wynika, że właścicielem działki nr [..] jest Gmina na podstawie przedmiotowej decyzji. Jednakże wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, a nie prawotwórczy. Reasumując, skoro decyzja podziałowa nie odniosła skutku wywłaszczeniowego, to wykluczona jest możliwość ustalenia odszkodowania w niniejszym postępowaniu, a zatem postępowanie należało umorzyć. Odnosząc się do wniosków dowodowych pełnomocnika organ wskazał, że do akt sprawy przedłożono uwierzytelnione kopie wszystkich dokumentów, w związku z czym nie ma powodu przeprowadzać dowodów z oryginałów. Natomiast w odniesieniu do pozostałych wniosków Starosta uznał je za nie mające znaczenia dla sprawy, gdyż jak już wyjaśniono, nie powstało roszczenie o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym. Pismem z 22 stycznia 2021 r. B. N. złożył wniosek dowodowy z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 listopada 2019 r., w którym stwierdzono niedopuszczalność wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania B. N. decyzją z 22 lipca 2021 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że w niniejszej sprawie kluczowe jest ustalenie, czy faktycznie doszło do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji podziałowej z 1993 r. Stosownie do art. 98 u.g.n. wydzielona działka przechodzi na rzecz Gminy w sytuacji, gdy podział został dokonany na wniosek właściciela, decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne oraz kiedy wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną. Na gruncie niniejszej sprawy, w związku z faktem, że wydzielenie działki nr [..] nastąpiło na mocy art. 10 ust. 5 u.g.g. przy ocenie, czy działka została przeznaczona pod drogę publiczną (tutaj: wydzielona pod budowę ulicy) decyduje spełnienie przesłanek ustalonych w tym przepisie. Wojewoda nie zgodził się ze stwierdzeniem Starosty, że działka nr [..] nie została wydzielona pod budowę ulicy o ogólnodostępnym charakterze a pełniła jedynie funkcję dojazdu, więc nie była elementem układu komunikacyjnego. Zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy z 10 lipca 2018 r. działka ta w 1993 r. była objęta Miejscowym Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, jednakże z uwagi na stan załącznika graficznego do uchwały nie można jednoznacznie wskazać przeznaczenia przedmiotowej działki. Wojewoda przypomniał, że w czasie wydawania decyzji podziałowej w 1993 r. obowiązywała ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, która nie nakładała obowiązku ustalenia w miejscowym planie linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Zatem dla zgodności podziału nieruchomości, przewidującego m.in. wydzielenie jednej z działek pod drogę, nie było konieczne, aby w planie tym taka droga została przewidziana. Następnie organ odwoławczy powołał się na wyrok Sądu Najwyższego wskazując, że ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie definiowała pojęcia ulicy, któremu nadano określone znaczenie wcześniej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zatem posłużenie się tym pojęciem w przyjętej wkrótce potem ustawie bez bliższego jego określenia uprawnia do nadania mu znaczenia przyjętego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Wojewoda uznał, że co prawda wyrok ten zapadł w odmiennym stanie faktycznym, ale twierdzenia w nim zawarte mają charakter uniwersalny. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na własność gminy było przeznaczenie tej działki pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych – ważne by miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Organ powołał się na wyrok WSA w Gdańsku, zgodnie z którym w myśl art. 10 ust. 1 u.g.g. podział nieruchomości mógł nastąpić wyłącznie, jeżeli był zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda przeanalizował mapy i stwierdził, że obecnie działka nr [..] stanowi odcinek ulicy S., jest drogą ogólnodostępną, stanowi dojazd do wydzielonych działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, która łączy się z innymi drogami w miejscowości B. Można więc uznać, że odcinek ulicy S. jest częścią układu komunikacyjnego tej miejscowości. Co więcej, na mocy uchwały nr XV/178/2012 Rady Gminy z dnia 25 stycznia 2012 r. ulica S. w B. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. W ocenie Wojewody, w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść decyzji podziałowej. Zasadniczym elementem ustaleń stanu faktycznego jest bowiem to, czy działka gruntu przeszła na własność gminy, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako ulicy w znaczeniu drogi ogólnodostępnej, z nieruchomości, która podlegała podziałowi. Organ odwoławczy podkreślił, że o charakterze wydzielonej drogi nie przesądza organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. Ponadto, Wojewoda przypomniał, że w decyzji podziałowej z 1993 r. Wójt wskazał, że działka nr [..] została wydzielona pod drogę komunalną. Na potwierdzenie tego faktu organ odwoławczy przypomniał treść księgi wieczystej, która potwierdza, że na mocy art. 10 ust. 5 u.g.g. właścicielem przedmiotowej działki jest Gmina, a podstawą wpisu jest decyzja podziałowa z 16 marca 1993 r. W konsekwencji, zdaniem Wojewody, zostały spełnione warunki, aby można było ustalić odszkodowanie za działkę nr [..] a Starosta niesłusznie umorzył przedmiotowe postępowanie. Tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest innych dokumentów świadczących, że w wyniku uzgodnień stron doszło do ustalenia odszkodowania. Wojewoda przypomniał, że wskazał już Staroście w decyzji z 22 czerwca 2020 r. potrzebę ustalenia, czy doszło do negocjacji między stronami w sprawie odszkodowania, jednak organ I instancji nie poczynił żadnych kroków w celu wyjaśnienia tej kwestii. Zgodnie z art. 98 u.g.n. odszkodowanie w pierwszej kolejności podlega uzgodnieniu pomiędzy ich dotychczasowym właścicielem (użytkownikiem wieczystym) a podmiotem publicznoprawnym, który przejął działkę. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie wówczas na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) odszkodowanie jest ustalane przez starostę. Wojewoda wskazał na odrębność obu trybów wskazując, że skuteczne uruchomienie drugiego z nich jest możliwe tylko wówczas, gdy nie dojdzie do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej. Wobec tego organ odwoławczy ponownie przypomniał, że organ I instancji powinien wystąpić m.in. do Archiwum Państwowego z zapytaniem o dokumenty dotyczące ewentualnych uzgodnień co do wysokości odszkodowania, ewentualnie przesłuchać świadków, a dopiero po zgromadzeniu ewentualnych dodatkowych dokumentów i przeanalizowaniu całości akt Starosta powinien rozstrzygnąć sprawę. Ponadto, Wojewoda wskazał, że rozstrzygniecie organu w zakresie czynności dowodowych nie przybrało formy postanowienia z uwagi na fakt, że wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o odmowie przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów zamiast ustosunkowania się do tych wniosków nie wpłynęłoby w żaden sposób na prowadzone postępowanie. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Gmina zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na: 1) przyjęciu przez organ odwoławczy niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, że działka nr [..] stanowi część ogólnodostępnej ulicy S. i łączy się z innymi drogami w miejscowości B. oraz że została uznana przez drogę publiczną uchwałą nr XV/178/2012 Rady Gminy z dnia 25 stycznia 2012 r., gdy tymczasem jest to ślepa droga, nie stanowiąca części ulicy S. i nieobjęta tą uchwałą, a więc nie stanowi drogi publicznej, 2) przyjęciu, jako mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, sytuacji obecnego układu ulic w miejscowości B., gdy tymczasem powinno brać się pod uwagę stan faktyczny z daty wydania decyzji zatwierdzającej podział, gdyż to wówczas strony ustalały kwestię przejścia własności drogi i sprawę odszkodowania, a wówczas naokoło przeważały grunty rolne, a ogólny plan miejscowy nie przewidywał potencjalnego przebiegu dróg w przyszłości i szczegółowego układu komunikacyjnego w tej miejscowości, 3) przyjęciu, wbrew materiałowi dowodowemu zebranemu w sprawie, że nie ma dowodów na przyjęcie, że miały miejsce ustalenia cywilnoprawne między stronami dotyczące odszkodowania, gdy tymczasem na samej decyzji, w której znalazł się zapis o nieodpłatnym przejęciu drogi, właściciel zapisał własnoręcznie, że nie wniesie od niej odwołania, podpisał się i oznaczył datę, co świadczy o tym, że potwierdził tym samym, iż strony uzgodniły kwestię odszkodowania przed wydaniem decyzji i doszły do porozumienia w tej mierze. Skarżąca sprzeciwem wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Gmina wskazała, że nie ma znaczenia, jaki jest obecny stan zabudowy w B., gdyż przez 30 lat od przedmiotowego podziału następowało wiele podziałów w tej okolicy i wiele czynności prawnych powodujących powstawanie dróg. Inna jest obecnie polityka przestrzenna, gospodarcza i inwestycyjna Gminy. W momencie podziału w marcu 1993 r. działka nr [..] była gruntem rolnym a droga [.] miała tylko zapewnić dojazd do 2 z 4 wydzielonych działek, tj. działek nr [..] i [..]. Skarżąca podniosła, że w świetle ówczesnego brzmienia ustawy o drogach publicznych przedmiotowa działka miała charakter typowej drogi wewnętrznej, tym bardziej, że była to droga ślepa. Co więcej, w 1993 r. mogły istnieć drogi wewnętrzne nie będące drogami publicznymi. Następnie, powołując się na projekt podziału będący załącznikiem do decyzji z 16 marca 1993 r. Gmina stwierdziła, że nie było wówczas zabudowy pozwalającej uznać sporną działkę za ulicę na terenie zabudowanym wsi, co było ważnym kryterium wskazanym w art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Spełniała ona natomiast kryteria drogi wewnętrznej. Zdaniem skarżącej, żeby miała ona charakter gminnej drogi publicznej musiałaby zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych uchwałą wojewódzkiej rady narodowej na wniosek rady gminy lub później uchwałą rady gminy. W tym kontekście zgoda gminy na przejęcie tej drogi do swojego zasobu majątkowego zależała tylko od jej woli, gdyż droga ta ze względu na swój charakter miała walor drogi wewnętrznej i mogła pozostać prywatna. W opinii wnoszącej sprzeciw, w ówczesnym czasie rolnicy dokonywali wielu podziałów swoich gruntów a w ten sposób powstawały drogi, których nie chcieli urządzać i utrzymywać. Tak było właśnie w przypadku wnioskodawcy. W tym czasie naokoło były grunty orne a zabudowa następowała wzdłuż głównych dróg, np. ulicy S. Dwa lata później wnioskodawca podzielił dalszą część swojego pola o nr [..]. Dlatego też nawet jeśli droga nie spełniła kryterium drogi publicznej, to w większości rolnicy byli zainteresowani przejęciem jej własności przez gminę, co miało miejsce w niniejszej sprawie, gdzie Gmina wyraziła zgodę na przejecie tej drogi, choć nie spełniała ona kryteriów drogi publicznej, a w zamian właściciel zrzekł się odszkodowania. W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, przedmiotowa działka wcale nie musiała przejść na własność gminy na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., lecz mogła pozostać prywatna, jednak strony doszły do porozumienia, a gmina zgodziła się przejąć działkę w zamian za zrzeczenie się odszkodowania i następnie przejęła ją na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. Następnie wskazano, że rozmowy najczęściej toczyły się przed wszczęciem postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału właśnie dlatego, że w sytuacji, gdy droga nie spełniała technicznych warunków dla drogi publicznej oraz nie stanowiła uzupełniającej sieci dróg to, w zależności od akceptacji przez właściciela propozycji gminy w kwestii odszkodowania, mogła ona wyrazić zgodę na przejęcie takiej drogi lub też pozostawić ją w rękach prywatnego właściciela. Przypomniano również, że decyzja podziałowa w niniejszej sprawie została oparta na decyzji z 8 lutego 1993 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania działki dla celów podziału. Skoro plan ogólny zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. nie wskazywał przebiegu dróg (poza krajowymi i ewentualnie wojewódzkimi), to decyzja o zatwierdzeniu podziału była oparta na art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. lub nie miała takiego zapisu, a wówczas pozostawiono drogę właścicielowi jako prywatną. Tak więc zapisy w decyzji podziałowej są efektem wcześniejszych ustaleń między stronami. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, przyjętego zdaniem skarżącej wbrew materiałowi dowodowemu, że w sprawie nie ma dowodów na przyjęcie, że miały miejsce ustalenia cywilnoprawne pomiędzy stronami Gmina wskazała, że na samej decyzji znalazł się własnoręczny podpis właściciela wraz ze wskazaniem daty oraz tego, że nie wniesie on odwołania, co należy rozumieć w ten sposób, że potwierdził on kwestię uzgodnienia odszkodowania. W ocenie skarżącej, nie ma więc potrzeby poszukiwania w archiwach państwowych innych dowodów na zawarcie porozumienia. Ponadto, Gmina podniosła, że Wojewoda niezasadnie uznał, że działka nr [..] stanowi część ogólnodostępnej ulicy S. i łączy się z innymi drogami w B. oraz że została uznana za drogę publiczną na mocy uchwały nr XV/178/2012 Rady Gminy z dnia 25 stycznia 2012 r. Tymczasem jest to ślepa droga nie stanowiąca części ulicy S. i nie została objęta tą uchwałą, a więc nie stanowi drogi publicznej. Ponadto, nawet obecnie stanowi krótki odcinek i jedynie zapewnia dojazd do dwóch działek, nie ma więc charakteru ogólnodostępnego w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych. Co więcej, w okresie 30 lat od zatwierdzenia podziału ta część miejscowości uległa zupełnemu przekształceniu i obecnie jest to teren mieszkalnictwa, ale i teraz wiele ulic, zwłaszcza ślepych, pozostaje drogami wewnętrznymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym, należy zauważyć, że kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.). Trzeba mieć na uwadze, że o ile ustawodawca wąsko zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2017 r. sygn. I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r. sygn. I OSK 2465/14 i sygn. I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. sygn. I OSK 2386/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2045/18, CBOSA). Innymi słowy, wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania. W rozpoznawanej sprawie konieczne było odniesienie się także do kwestii merytorycznych, gdyż przepisy te mają wpływ na ocenę postępowania organu pierwszej instancji. Rozpoznając zaś sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują wymogiem jej eliminacji z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie – w zakreślonych powyżej granicach – jest decyzja kasacyjna Wojewody z 22 lipca 2021 r. w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, główną przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia było błędne – w ocenie organu odwoławczego – stwierdzenie Starosty, że skoro sporna działka nie została wydzielona pod budowę ulicy o ogólnodostępnym charakterze a pełniła jedynie funkcję dojazdową, to nie zostały spełnione przesłanki do ustalenia odszkodowania a postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Tymczasem, zdaniem Wojewody, nie ma znaczenia, czy przedmiotowa ulica była zaliczona do kategorii dróg publicznych, ponieważ istotne jest to, czy była ogólnodostępna oraz czy była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału. Wobec tego, w opinii organu odwoławczego, istnieją przesłanki do ewentualnego ustalenia odszkodowania, ale winno ono zostać poprzedzone ustaleniami w zakresie tego, czy w przeszłości doszło do rokowań w zakresie jego ustalenia. Zdaniem sądu, wskazane przez Wojewodę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja Starosty z 22 grudnia 2020 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec powyższego należy uznać, że w kontrolowanym postępowaniu na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie organ pierwszej instancji błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie przepisy materialne determinowały procesowe działania organu pierwszej instancji. W tym kontekście należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, które regulują postępowanie w sprawie wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą pod drogę. Przedmiotem postępowania był wniosek B.N. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za położoną w B. działkę nr [..], która na mocy decyzji Wójta Gminy z 16 marca 1993 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości wnioskodawcy z mocy prawa przeszła na własność Gminy. Podstawą prawną decyzji podziałowej były przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm.), dalej jako u.g.g.w.n. W myśl art. 10 ust. 5 tej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako u.g.n. Obecnie nie budzi wątpliwości, a strony tego nie kwestionują, że zarówno do stosunków zaistniałych pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jak i do przepisów u.g.g.w.n. stosuje się obowiązującą u.g.n. Stosownie zaś do art. 129 ust. 5 tej ostatniej ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 (pkt 1), a także gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (pkt 3). Zgodnie zaś z art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wnioskodawca był właścicielem działki [..], która na jego wniosek decyzją z 16 marca 1993 r. uległa podziałowi m.in. na działkę nr [.]. Ponadto, niesporne jest również to, że w pkt 2 decyzji podziałowej działka ta została przeznaczona pod drogę komunalną. Wreszcie wskazać należy także to, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy, jedynym właścicielem działki nr [..] jest Gmina, jako sposób korzystania z tej działki wskazano drogę, a podstawą wpisu do tej księgi była ww. decyzja podziałowa. W konsekwencji, zestawienie stanu faktycznego sprawy z relewantnymi, wyżej powołanymi przepisami prawa materialnego prowadzi do wniosku, że wnioskodawca jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Natomiast rzeczą organów administracji, w szczególności organu I instancji, jest takie poprowadzenie postępowania, aby w sposób przekonujący ustalić, czy na rzecz uprawnionego wnioskodawcy jest dopuszczalne ustalenie przedmiotowego odszkodowania, a więc poszukiwanie materiału dowodowego w kontekście przesłanek wymienionych m.in. w art. 98 ust. 3 zdanie trzecie u.g.n. Wobec powyższego, zdaniem sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest stanowisko Wojewody w kwestii konieczności przeprowadzenia postępowania wedle ww. kryteriów. Jednocześnie wskazać należy, że organ odwoławczy nie mógłby "uzupełnić" materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w niniejszej sprawie, bowiem wyjaśniając wskazane kwestie z pominięciem organu I instancji de facto orzekałby na innym materiale niż ten organ, a to naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Reasumując, rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a., sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów (stanowiących o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), będących zarazem konsekwencją błędnej oceny prawnej, Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję Starosty należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ wyższego stopnia w okolicznościach niniejszej sprawy było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania co do tych okoliczności nie mieści się w granicach upoważnienia w tym zakresie organu odwoławczego, wynikającego z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania w znacznej części lub od nowa. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.