II SA/Gd 525/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sylwia Górny po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 20 maja 2005 r., nr [...] 2. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 5 listopada 2004r. Prezydent Miasta ustalił na wniosek A. S.A. w G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku i budowie zespołu budynków jednorodzinnych z podziemnym garażem i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] i części działki nr [...] położonych w G. przy ul. [...]. W decyzji tej zostały zawarte szczegółowe warunki i zasady zabudowy terenu wynikające z analizy obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164, poz. 1588). W szczególności zaś określony został wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 0,27, szerokość elewacji frontowej ok. 13,5 m oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona do jej gzymsu – ok. 11,5 m. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja przewidziana jest do realizacji w obszarze terenu spełniającego warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co potwierdza analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu. Stwierdził nadto, że w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji strony nie wniosły uwag ani zastrzeżeń. Ponadto warunki zabudowy w zakresie zgodności z polityką przestrzenną miasta uzgodniono z Wydziałem Urbanistyki UM. Odwołania od decyzji złożyli I. i R. S., A. A.-G. oraz M. i B. L. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołujący zarzucili naruszenie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3, 5-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu oraz naruszenie art. 10 § 1 i 2 Kpa. Odwołujący podnieśli, że obszar analizowany został zakreślony nieprawidłowo, skutkiem czego błędnie określono wskaźnik zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Stwierdzili, że nie zapewniono im czynnego udziału w postępowaniu, mimo że składali ustne zastrzeżenia odnośnie warunków zabudowy działek objętych wnioskiem. Decyzją z dnia 12 maja 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Wniosek inwestora w części opisowej określa planowany sposób zagospodarowania trenu działki nr 106 jako budowę zespołu budynków jednorodzinnych, natomiast z jego części graficznej wynika, że mają to być 2 budynki o 3 kondygnacjach naziemnych, w każdym z tych budynków planuje się wydzielenie 3 lokali. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Wniosek inwestora jest zatem wewnętrznie sprzeczny, jego część opisowa zaprzecza części graficznej. Organ I instancji powinien był wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia treści wniosku i jednoznacznego określenia sposobu zagospodarowania terenu, czego jednak nie uczynił. Inwestycja polegająca na budowie budynków wielorodzinnych nie jet dopuszczalna na obszarze zabudowanym wyłącznie budynkami jednorodzinnymi. Z treści art. 61 ust. 1 ustawy wynika, że istniejąca na działkach sąsiednich zabudowa wytycza kierunek określenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji. W celu ustalenia warunków dla nowej zabudowy organ wyznacza wokół działki obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz czech zabudowy. Z treści przeprowadzonej analizy wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,27, szerokość elewacji frontowej 13,65 m , natomiast wysokość od 1,5 do 3,5 kondygnacji. Kolegium uznało za niewiarygodną analizę w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy wskazując, że w projekcie decyzji z czerwca 2004r. wskaźnik ten został określony na 0.26, w kolejnym projekcie wysłanym do Wojewody do uzgodnienia określono go na 0.20, a w samym projekcie decyzji 0,22. Projekt decyzji wraz z analizą był przedmiotem opinii Wydziału Urbanistyki UM. Wydział ten zwrócił uwagę na rozbieżność w określeniu wskaźnika w projekcie decyzji i analizie dołączonej do projektu. W kolejnej analizie do projektu decyzji z października 2004r. wskaźnik ten został określony na 0,27. Kolegium powzięło również wątpliwości co do treści analizy w zakresie ustalenia wysokości zabudowy. W pierwszej analizie określono go na 1,5 do 3 kondygnacji, a w analizie dołączonej zaskarżonej decyzji górna wysokość określona została na 3,5 kondygnacji. Organ wskazał, że ponowna analiza powinna być oparta na wiarygodnym materiale źródłowym. Uznał przy tym, że ustalenie szerokości elewacji frontowej na 13,5 m jest zgodne z § 6 rozporządzenia. Organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji w oparciu o art. 60 ust. 2, który został uchylony z dniem 22.09.2004r. i nie obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Wskazał nadto, że wnoszone ustnie przez strony uwagi i zastrzeżenia powinny być zwięźle zaprotokołowane, a organ ma obowiązek ustosunkować się do takich uwag w decyzji. Organ odwoławczy zalecił, by ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wyjaśnił rozbieżności we wniosku inwestora, a także, że nowa analiza powinna zostać oparta na materiale źródłowym zebranym w aktach sprawy, uzasadniającym wnioski tej analizy. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A S.A. w G. zarzucając naruszenie art. 136 Kpa poprzez nieuzasadnione przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów w sprawie, naruszenie art. 84 Kpa poprzez niezwrócenie się do biegłego o wydanie opinii odnośnie oceny wyników analizy, naruszenie art. 81 Kpa i art. 89 § Kpa poprzez jego niezastosowanie i naruszenie art. 61 ust 11 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Podstawę rozstrzygnięcia organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Stosownie do art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz.U.03.164.1588) określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Powyższe przepisy wyznaczają zakres postępowania niezbędnego dla rozpatrzenia przez organ wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych. Dokonanie tych ustaleń na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne dla ustalenia warunków w zakresie zabudowy, które będą obowiązujące dla inwestora, projektanta budowy i organu nadzoru budowlanego przy sporządzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności zarówno z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki sąd administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 138 § 1 i 2, organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z art. 138 § 2 Kpa wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przewidziany natomiast w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji stwierdzenia wadliwości decyzji organu I instancji, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby prowadzenia postępowania w znacznym zakresie. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 Kpa zobowiązują organy administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepisy prawa budowlanego nie regulują kwestii wszczęcia postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że ma zastosowanie art. 61 § 1 Kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (zob. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski - Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. Naukowe PWN, W-wa 1993 r., str. 105). Przede wszystkim należy wskazać, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001r. sygn. akt IVSA 1091/99 baza lex nr 78 924). Organ pierwszej instancji nie podjął jednak żadnych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie treści żądania strony mimo rozbieżności między jego częścią opisową i graficzną. W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, skoro zachodzi potrzeba dokładnego sprecyzowania treści złożonego w sprawie wniosku. Nadto wymagała uzupełnienia w znacznym zakresie analiza obszaru wyznaczonego zgodnie § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na wykazane przez organ odwoławczy rozbieżności. Wskazać przy tym należy, że prawidłowo organ odwoławczy powołał się na definicję budynku mieszkalnego zawartą w art. 3 pkt 2a prawa budowlanego. Wbrew zarzutowi skargi w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, które jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, przyjmowanie definicji zawartych w ustawie prawo budowlane jest konieczne i zgodne z obowiązującym prawem. Zaskarżona decyzja jest zatem zgodna z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym oddalił skargę jako bezzasadną.