II SA/Gd 525/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr SKO Gd/7111/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. J. K. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 22 kwietnia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wejherowie wydaną dnia 26 listopada 2021 r. z upoważnienia Wójta Gminy Wejherowo o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką U. K. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zastępca Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wejherowie działając z upoważnienia Wójta Gminy Wejherowo, po rozpoznaniu wniosku J. K. odmówił jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na U. K. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przytoczył okoliczności jakie zaistniały w sprawie, w szczególności stan zdrowia w jakim znajduje się osoba wymagająca opieki, zakres obowiązków jaki sprawuje jej córka opiekując się matką, dotychczasowy przebieg zatrudnienia wnioskodawczyni oraz sytuację członków rodziny osoby niepełnosprawnej, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niej. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy organ I instancji wskazał, że świadczenie to nie jest świadczeniem należnym za samą opiekę nad niepełnosprawnym, a jedynie za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia, który jest spowodowany wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad nim. Sama konieczność zapewnienia opieki rodzicom wynika z moralnego obowiązku oraz norm i przepisów prawa powszechnie przyjętych przez społeczeństwo i ciąży równomiernie na każdym z dzieci. Następnie Ośrodek nadmienił, że z dokumentów zebranych w sprawie wynika, że Z. K., mąż osoby wymagającej opieki, na dzień wydania niniejszej decyzji nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tak więc w ocenie organu nie została spełniona przesłanka wyrażona w art. 17 ust. 5 pakt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r., poz. 615), dalej: "u.ś.r." Ponadto w ocenie organu nie można powiązać rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowanie go przez wnioskodawczynię z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce, gdyż kobieta podejmowała zatrudnienie do 20 lipca 2018 r, następnie rezygnując z dalszego zatrudnienia z uwagi na sprawowaną opiekę nad dziećmi. Wobec powyższego strona nie spełnia podstawowej przesłanki umożliwiającej organowi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podniesiono również, że matka wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek uprawniających do przedmiotowego świadczenia, ponieważ niepełnosprawność istnieje u niej od 57-go roku życia, a tym samym nie powstała przed ukończeniem 18 lub 25 roku życia, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie decyzją z 22 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności nie podzieliło poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji odnoszącego się do tego, iż przesłanką odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia jest brak spełniania w okolicznościach sprawy przesłanki określonej w art. 17 § 1b u.ś.r. Organ odwoławczy podniósł, że w tym zakresie konieczne jest uwzględnienie skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec powyższego wyroku Trybunału, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. W niniejszej sprawie zatem brak było podstaw do odmowy przyznania odwołującej świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r., a to z uwagi na treść przywołanego wyżej orzeczenia. Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji, że pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim stanowi negatywną przesłankę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności. Podkreślono, że wyjątek od powyższej zasady dotyczy jedynie sytuacji, gdy współmałżonek również posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Mowa jest zatem o takiej sytuacji, gdy niewątpliwie małżonkowie nie są w stanie uczynić zadość obowiązkowi wzajemnej opieki, z uwagi na stan zdrowia i legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ II instancji wskazał, że w toku postępowania w niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że matka odwołującej pozostaje w związku małżeńskim. Mąż nie ma orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że mężczyzna lat 67 ma protezę nogi, porusza się samodzielnie przy pomocy kul w miejscu zamieszkania , poza domem korzysta z wózka inwalidzkiego. W ocenie Kolegium przy przyjęciu przedstawionej powyżej, ścisłej interpretacji analizowanego przepisu, kwestie badania faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka pozostają bez wpływu dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jeżeli Z. K. jest osobą niezdolną do sprawowania opieki nad żoną, to okoliczność ta powinna zostać dowiedziona orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W świetle powyższego organ uznał, że brak formalnego legitymowania się przez męża osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne na rzecz jego żony nie może zostać przyznane, z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust.5 u.ś.r.. Tym samym badanie w niniejszej sprawie przesłanek z art. 17 ust.1 u.ś.r., a mianowicie związku przyczynowego zachodzącego pomiędzy niepodejmowaniem przez odwołującą aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad matką uznano za pozbawione uzasadnienia prawnego. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku J. K. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę, w której podniosła zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. poprzez uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, eliminuje inne osoby bliskie w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podczas, gdy przepis ten nie eliminuje takich osób. 2. Art. 7, art. 77 oraz art. 80 KPA poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Wejherowo z dnia 26 listopada 2021 r. o nr GOPS/01885/SP/11/2020/2021. W uzasadnieniu podniesiono, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, nie eliminuje innych osób bliskich w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (por. WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Bk 649/19). Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Jak wynika natomiast z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, mąż osoby niepełnosprawnej nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawną żoną w sposób wystarczający. W związku z powyższym w ocenie skarżącej sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą -niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 22 kwietnia 2022 r. w związku z czym wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy skarżąca w świetle powszechnie obowiązujących przepisów posiada uprawnienie do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne zważając na zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4)innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast wedle treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na gruncie niniejszej sprawy zaszła konieczność zweryfikowania czy zastosowania nie znajduje wyżej wskazana przesłanka negatywna z uwagi na fakt, iż jak już wspomniano osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim i co istotne – jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym miejscu należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 pochylił się nad zagadnieniem dotyczącym m.in. tego czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji stanowi wyłącznie legitymowanie się współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie posiadającej obowiązek alimentacyjny w zamian współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) gdy ten nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia. Po rozpoznaniu niniejszego zagadnienia, tożsamego z problemem prawnym jaki zaistniał na gruncie niniejszej sprawy, NSA uznał, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Uzasadniając stanowisko zawarte w uchwale NSA wskazał m.in., że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. W związku z powyższym podkreślono, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego". Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości. O ile można się zgodzić z tezą postawioną w wyroku NSA z 10.12.2021 r., I OSK 817/21, że w sprawach szeroko rozumianej pomocy społecznej, ze względu na różnorodność stanów faktycznych, uzasadnione jest posługiwanie się przez ustawodawcę takimi konstrukcjami, jak pojęcia nieoznaczone czy uznanie administracyjne, zapewniającymi elastyczność i jednostkową adekwatność rozstrzygnięć, to jednocześnie z całą mocą należy podkreślić, że nie ma ona zastosowania w rozpatrywanej kwestii, albowiem ustawodawca nie posłużył się tego rodzaju konstrukcjami, a w przypadku art. 17 ust. 1a u.ś.r. od stosowania takiej konstrukcji odstąpił. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. NSA podkreślił, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Taka sytuacja w przypadku analizowanych przepisów nie ma miejsca. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r., zatem warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Tutejszy Sąd podziela stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów w sprawie I OPS 2/22 w całej rozciągłości, będąc nim również związany. Wobec rozstrzygnięcia zapadłego w przytoczonym kształcie konieczne było uznanie argumentacji skarżącej za niezasadne, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy ziściły się przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 5 pakt 2 lit. a u.ś.r. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w całości. W niniejszej sprawie Sad orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym zgodnie z treścią art.119 pkt 2 p.p.s.a., wobec zgłoszenia wniosku przez stronę o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.