II SA/Gd 528/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Referent Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy społecznej w formie schronienia i posiłku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. odrzuca skargę w zakresie żądania odszkodowania. Decyzją z dnia 26 stycznia 2004 roku Starszy Pracownik Socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Rady Miasta, przyznał S. M. pomoc w postaci schronienia i posiłku w Noclegowni Towarzystwa Wspierania Potrzebujących przy ul. [...] w G. od dnia 1 lutego 2004 roku do dnia faktycznego pobytu w placówce, nie dłużej jednak niż do dnia 13 lipca 2004 roku. Decyzję wydano na podstawie art. 104 i 108 Kpa w związku z art. 4 ust. 1, art. 13, art. 14, art. 43 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.). Organ ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego, że sytuacja materialna i rodzinna oraz bezdomność uzasadniają przyznanie pomocy S. M. w wyżej wymienionej formie ze względu na brak dochodu. Wskazał, że na podstawie umowy z dnia 30 grudnia 2003 r. o świadczeniu usług w postaci schronienia, zabezpieczenia środków czystości i posiłku dla osób bezdomnych zawartej pomiędzy Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej (MOPS) i Towarzystwem Wspierania Potrzebujących w G. - pomoc w postaci noclegu oraz 1 gorącego posiłku ma być udzielana w Noclegowni przy ul. [...] w G. W odwołaniu od powyższej decyzji S. M. zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa i wniósł o zasądzenie odszkodowania w wysokości 36.000 zł. Skarżący stwierdził, że umowa zawarta miedzy MOPS a TWP nie wiąże go jako osoby trzeciej. Ponadto zarzucił, że MOPS zmusza go do zamieszkania w danym miejscu, wskazując przy tym na treść art. 31 ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2004 roku, sygn. akt II SAB/Gd 19/04 Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. M. na bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązał Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozstrzygnięcia tego odwołania w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 lipca 2006 roku, nr [...], wydaną na podstawie na podstawie art. 105 § 1 Kpa oraz art. 149 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) – umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołując art. 105 ust. 1 Kpa stwierdził, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, z późn. zm.), w tym na podstawie art. 14 oraz niewymienionego w podstawie prawnej art. 16 tej ustawy, który dotyczył pomocy w postaci posiłku. Ustawa ta została jednakże uchylona przez ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 149 tej ustawy z dniem jej wejścia w życie, wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Decyzje przyznające świadczenia na podstawie art. 16, 17, 18, 21 oraz 31 ust. 6-10 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej realizuje się według przepisów dotychczasowych, przez czas, na jaki te decyzje zostały wydane, nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2004 r. Zdaniem Kolegium oznacza to, iż na dzień rozpoznania odwołania zaskarżona decyzja wygasła. To zaś powoduje, iż brak jest przedmiotu, którego dotyczyć ma postępowanie odwoławcze i dlatego postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. S. M. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący zarzucił naruszenie prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i na podstawie art. 77 Konstytucji RP zażądał odszkodowania w kwocie 10.000 zł. Nadto zarzucił organom obu instancji przekroczenie uprawnień i naruszenie przepisów Konwencji Nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz Europejskiej Karty Społecznej, a także naruszenie jego praw wynikających z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP. Zakwestionował też uprawnienia Towarzystwo Wspierania Potrzebujących w G. do prowadzenia miejsc do zamieszkiwania ludzi. Stwierdził przy tym, że noclegownia nie spełnia wymogów lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze w związku ze zmianą przepisów w toku postępowania administracyjnego. Decyzja ta nie załatwia sprawy merytorycznie, czyli nie rozstrzyga o zasadności bądź braku zasadności wniosku, stąd też Sąd nie może odnieść się do zarzutów skargi, które w całości dotyczą kwestii przyznania przez organ I instancji skarżącemu pomocy społecznej w postaci schronienia i posiłku w Noclegowni Towarzystwa Wspierania Potrzebujących od dnia 1 lutego 2004 r. do dnia faktycznego pobytu w placówce, nie dłużej jednak niż do dnia 13 lipca 2004 r. Organ I instancji orzekł w decyzji z dnia 26 stycznia 2004 r. w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu 10 lipca 2006 r., a więc pod rządami nowej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy uznał, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na zmianę przepisów prawa. Art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, że z dniem wejścia w życie ustawy wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, z wyjątkiem decyzji określonych w ust. 2 i 3 oraz art. 152 ust. 3 i art. 154 ust. 8 niniejszej ustawy. Decyzje przyznające świadczenia na podstawie art. 16, 17, 18, 21 oraz 31 ust. 6-10 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej realizuje się według przepisów dotychczasowych, przez czas, na jaki te decyzje zostały wydane, nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2004 r. (ust. 2). Nadto zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (ust.3). Zachowują moc zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie ustawy (art. 152 ust. 3). Do pomocy przyznanej na podstawie art. 33p ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 154 ust. 8). Z art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynika natomiast, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że zakończenie sprawy następuje dopiero w momencie, gdy wydana w tej sprawie decyzja stanie się ostateczna. W świetle powyższego uznać należy, że skutek w postaci wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 149 ust. 1 ustawy może dotyczyć jedynie decyzji ostatecznych tzn. takich w odniesieniu do których nie toczy się postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie wziął pod uwagę przepisu art. 150 ustawy, który w ocenie Sądu ma zastosowanie do spraw w toku instancji, jako że są to sprawy wszczęte i niezakończone decyzja ostateczną. Skoro zatem decyzja organu I instancji z dnia 26 stycznia 2004 r. została zakwestionowana odwołaniem nierozpoznanym do dnia wejścia w życie nowej ustawy o pomocy społecznej, tj. do dnia 1 maja 2004 r., oznacza to bez wątpienia, że sprawa nie została zakończona, a zatem podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów nowej ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu stan sprawy nie uzasadniał zastosowania art. 105 § 1 kpa. W myśl tego przepisu organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Natomiast w niniejszej sprawie występują wszystkie elementy warunkujące wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy. Wskazać przy tym należy, że ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. w art. 36 pkt 2 lit. i, j przewiduje świadczenia w formie posiłku i schronienia, zaś art. 48 statuuje przesłanki przyznania tej formy pomocy. W świetle powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Okoliczności te zaś uzasadniają wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd odrzucił skargę w części dotyczącej żądania zasądzenia odszkodowania na mocy art. 58 § 1 tej ustawy. Zakres kognicji sądu administracyjnego określony przepisem art. 3 § 2 i § 3 ustawy nie obejmuje bowiem orzekania w sprawach, w których strona domaga się odszkodowania od organu administracji. Żądanie to ma charakter roszczenia cywilnoprawnego i może być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym.