II SA/Gd 528/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicza po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawę ze skargi S. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 28 maja 2010 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.; Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.), dalej jako U.p.b. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 17 marca 2010 r., wstrzymujące "A" S. K. prowadzenie robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ulic J. w G., polegających na wykonaniu nowego układu funkcjonalnego w pomieszczeniach na poddaszu przedmiotowego budynku, ze względu na brak wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych: Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 2 marca 2009 r. udzielił "A" S. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, dwuklatkowego, z dziewięcioma lokalami mieszkalnymi, usytuowanego na terenie działki nr [...] przy ulicy J. w G., wzniesionego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 1 kwietnia 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia S. K. na budowę przedmiotowego budynku. Pismem z dnia 10 sierpnia 2009 r. zarządca budynku "A" Sp. z o.o. poinformował organ nadzoru budowlanego o samowolnym przerobieniu poddasza użytkowego na 3 lokale mieszkalne. Kontrola przeprowadzona w dniu 2 marca 2010 r. wykazała, że w pomieszczeniach poddasza oznaczonych nr 11, 5, 6 prowadzone są roboty budowlane związane z wydzieleniem pomieszczeń (realizacja nowego układu funkcjonalnego). W pomieszczeniach oznaczonych w dokumentacji powykonawczej jako suszarnie i pomieszczenia gospodarcze wykonano ścianki działowe z kartongipsu na stelażu metalowym oraz częściowo podejścia sanitarne i wodociągowe w trzech pomieszczeniach. Kontrola wykazała również, że złożone przez "A" zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na lokal mieszkalny (poszerzenie lokalu mieszkalnego nr 12 o lokal gospodarczy) wskazywało roboty objęte pozwoleniem na budowę wydanym przez Prezydenta Miasta G. z dnia 4 lutego 2010 r., które nie posiadało waloru ostateczności, gdyż złożone zostało od niego odwołanie. Okoliczności te stały się podstawą wstrzymania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 U.p.b. prowadzenia przez "A" S.K. robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku ich zabezpieczenia w postaci odpowiedniego zamknięcia przebudowywanych pomieszczeń na poddaszu celem uniemożliwienia wstępu osobom postronnym oraz przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowanych. Organ II instancji nie uwzględnił zażalenia S. K. i utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Jak wyjaśnił, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z wyjątkami nie mającymi zastosowania w przedmiotowej sprawie. Z kolei na mocy art. 50 U.p.b. organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Organ może wówczas nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robot budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz, o czym stanowi art. 50 ust. 3 U.p.b. Tymczasem w niniejszym postępowaniu roboty budowlane polegające na wykonaniu ścian działowych wydzielających dodatkowe pomieszczenia z pomieszczeń suszarni o numerach [..], [..], [..] oraz wykonaniu instalacji wodnych i sanitarnych w tych pomieszczeniach są przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a U.p.b., w wyniku której następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Na wykonanie przebudowy budynku zgodnie z art. 28 U.p.b. inwestor winien zatem uzyskać stosowne pozwolenie na budowę, którego w przedmiotowej sprawie nie otrzymał. Roboty budowlane w pomieszczeniu gospodarczym nr 3/7 zostały bowiem rozpoczęte przed uprawomocnieniem decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 4 lutego 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na lokal mieszkalny (poszerzenie lokalu mieszkalnego nr 12 o lokal gospodarczy). Na wykonanie pozostałych robót budowlanych w pomieszczeniach nr 3/2, 3/3 i 3/4 (numeracja według zatwierdzonego projektu budowlanego) Prezydent Miasta G. nie wydał stosownego pozwolenia na budowę. Końcowo organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 U.p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51 U.p.b. co stanowi, iż nakaz wstrzymania robót wydany na podstawie art. 50 U.p.b. dotyczy również tego kręgu osób. Z akt sprawy wynika, iż właścicielem pomieszczeń w których prowadzone są przedmiotowe roboty budowlane jest S. K. . Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem S. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zrzucając kwestionowanemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez brak właściwego ustalenia kręgu osób zainteresowanych w sprawie i ich legitymacji procesowej. Zdaniem skarżącego równie wadliwe są ustalenia co do prowadzenia robót budowlanych, które nie były prowadzone ani w dacie prowadzenia kontroli ani później. Także założenie organu, iż na prowadzone prace wymagane jest pozwolenie na budowę były co najmniej przedwczesne. Organ zaniechał również przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącego, co także narusza przepisy postępowania. Wreszcie wydając kwestionowane postanowienie wadliwie ocenił zebrany materiał dowodowy, co doprowadziło do wadliwości rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 134 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz powinien także wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 maja 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 17 marca 2010 r., którym organ powiatowy wstrzymał S. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "A" S. K., prowadzenie robót budowlanych w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym przy ulicy J. w G., polegających na wykonaniu nowego układu funkcjonalnego w pomieszczeniach na poddaszu oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 U.p.b., zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust.1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Stwierdzając prowadzenie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego był zobowiązany wstrzymać ich realizację i był uprawniony do nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż w dacie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, prowadzone przez inwestora roboty budowlane nie były zakończone. Z ustaleń organu nadzoru budowlanego poczynionych w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 2 marca 2010 r. wynika, że inwestor w pomieszczeniach poddasza oznaczonych nr 11,5,6 prowadził roboty budowlane związane z wydzieleniem i aranżacją pomieszczeń, realizując ich nowy układ funkcjonalny. W pomieszczeniach oznaczonych w dokumentacji powykonawczej jako suszarnie i pomieszczenie gospodarcze wykonano bowiem ścianki oraz częściowo podejścia sanitarne i wodociągowe w trzech pomieszczeniach. Ponadto w trakcie kontroli roboty te nie były zakończone. Ustalono również, że inwestorem owych prac jest S. K. oraz, że złożył on w dniu 23 lutego 2010 r. w siedzibie organu I instancji zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na lokal mieszkalny w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym w G. przy ul. [...] z powołaniem się na nieostateczne pozwolenie na budowę wydane przez Prezydenta Miasta G. w dniu 4 lutego 2010 r. Jak słusznie wskazały organy nadzoru budowlanego obu instancji, decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 4 lutego 2010 r. nie posiadała w dacie prowadzenia robót waloru ostateczności, a tylko decyzja ostateczna stanowi postawę rozpoczęcia robót budowlanych. Stanowi o tym wprost art. 28 U.p.b., zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 U.p.b.. Decyzje ostateczne są to natomiast decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, o czym stanowi art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. Tymczasem organy wykazały, że od przedmiotowej decyzji zostało wniesione odwołanie, co świadczy o braku przymiotu ostateczności tej decyzji. Na wykonanie pozostałych robót budowlanych w pomieszczeniach nr 3/2, 3/3 i 3/4 Prezydent Miasta G. nie wydał natomiast żadnego odrębnego pozwolenia. W tej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych i nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentacji technicznej umożliwia organom nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie o prawidłowości i zakresie wykonania dalszych robót. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze Sąd stwierdza, że są nieuzasadnione. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 art. 80 k.p.a. polegające na zakwalifikowaniu wykonanych robót budowlanych jako przebudowy o której mowa w art. 3 pkt 7a U.p.b. na której dokonanie nie jest wymagane jest pozwolenie. W przekonaniu Sądu organy wykazały bezspornie, i to w oparciu o dokumentację przedstawioną przez samego skarżącego, jaki jest stan prawny przebudowywanych pomieszczeń oraz stan robót opisany jest w "dokumentacji powykonawczej", spełniającej wymogi art. 57 ust. 2 U.p.b. załączonej do wniosku z dnia 3 lutego 2009 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Z kolei w dniu 17 lutego 2009 r. organ I instancji dokonał obowiązkowej kontroli budynku a następnie w dniu 2 marca 2009 r. wydał decyzję którą udzielił pozwolenia na użytkowanie. Ustalenia poczynione w trakcie kontroli w dniu 2 marca 2010 r. w pomieszczeniach oznaczonych w dokumentacji powykonawczej, jako suszarnie i pomieszczenia gospodarcze pozwoliły na dokonanie ustaleń, że wykonanie ścianek działowych z kartongipsu na stelażach metalowych zmieniające rozkład funkcjonalny pomieszczeń oraz wykonane podejść sanitarnych i wodociągowych (rozbudowa instalacji budynku) jest jego przebudową wymagającą pozwolenia na budowę. Porównanie ustaleń obu kontroli, tej przeprowadzonej w dniu 17 lutego 2009 r. i tej z dnia 2 marca 2010 r. pozwoliły przyjąć, że prace budowlane wykonane zostały pomiędzy tymi kontrolami. Nie było zatem potrzeby przeprowadzania dodatkowych ustaleń. Fakty powyższe czynią zarzuty skarżącego odnośnie nie wyjaśnienia stanu faktycznego bezzasadnymi. Organy wskazały, jakie roboty budowlane wykonał inwestor w treści zaskarżonego postanowienia, wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, dokonały wykładni stosownych przepisów i oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Przy wystarczająco ustalonym stanie faktycznym nie zachodziła konieczność przeprowadzania kolejnych dowodów zawnioskowanych przez skarżącego, który brał udział w całym postępowaniu. Sąd podzielił również stanowisko organu odnośnie ustalenia kręgu stron legitymowanych do wzięcia udziału w postępowaniu, przy zastosowaniu art. 28 k.p.a. W przedmiotowej sprawie stroną postępowania była Współnota Mieszkaniowa, a zgodnie z przepisami art.21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz.903 z późno zm.) Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między Wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Zatem ustalenia organów w tym przedmiocie są prawidłowe i Sąd nie znalazł podstaw do ich podważenia. Z tych względów Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, a skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.