II SA/Gd 529/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie pomocy społecznej w formie schronienia i posiłku 1. odrzuca skargę w zakresie żądania zasądzenia odszkodowania, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z dnia 16 sierpnia 2005r. S. M. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o zapewnienie mu schronienia i posiłku na okres 6 miesięcy od dnia 1 września 2005r. Po dokonaniu aktualizacji wywiadu środowiskowego decyzją z dnia 29 sierpnia 2005r. pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając w imieniu Prezydenta Miasta, na podstawie art. 6 pkt 8, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 1, 2 i 4, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r., Nr 64, poz. 593, ze zm.) przyznał S. M. świadczenie z pomocy społecznej w formie schronienia i posiłku w noclegowni [...] w G. od dnia 1 września 2005r. do dnia faktycznego pobytu w placówce, lecz nie dłużej niż do dnia 31 października 2005r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ ustalił, że wnioskujący jest osobą bezdomną, pozbawioną schronienia i posiłku, pozbawioną dochodu i powołując się na art. 48 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uznał, że przysługuje S. M. opisana wyżej pomoc. Organ powołał się przy tym na umowę nr [...] z dnia 14 lutego 2005r. w sprawie realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej, zawartą pomiędzy Miastem a Fundacją [...] w G. Od powyższej decyzji odwołał się S. M., zarzucając, że pomoc przyznano na okres dwóch miesięcy, wnosząc o stwierdzenie naruszenia prawa i zasądzenia tytułem zadośćuczynienia kwoty 30.000 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 8 sierpnia 2006 r. na podstawie art. 48 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późniejszymi zmianami) utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji co do sytuacji osobistej wnioskującego oraz ustalił również, że na wniosek S. M. złożony w dniu 2 września 2005r. o zmianę opisanej wyżej decyzji poprzez skierowanie do noclegowni w G., uzasadniony wcześniejszymi konfliktami w noclegowni przy ul [...], organ I instancji wydał decyzję z dnia 2 września 2005r. Nr [...] zmieniającą decyzję z dnia 29 sierpnia 2005r. w ten sposób, że od dnia 2 września 2005r. pomoc społeczna w formie schronienia i posiłku miała być udzielona w noclegowni przy ul [...], nie dłużej niż do dnia 31 października 2005r. Zaskarżona decyzja została podjęta w wyniku rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi S. M. na bezczynność organu rozpatrującego odwołanie. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2006r. WSA zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozstrzygnięcia w terminie 30 dni odwołania wnioskodawcy. Rozpatrując odwołanie wniesione 12 września 2005r. wskazał organ II instancji, że umowa pomiędzy prowadzącym noclegownię Towarzystwem Pomocy a MOPS zawarta była do dnia 31 października 2005r. Nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskodawca złożył ponownie wniosek o przyznanie pomocy społecznej w opisanej formie na czas od 1 listopada 2005r., gdy MOPS będzie dysponował nową umową pozwalającą na kierowanie osób potrzebujących do prowadzonych przez określone podmioty noclegowni. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. M.. Zarzucił, że organy administracji naruszyły przepisy art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Rozpoznały sprawę bez jego udziału, po terminie określonym przez prawo i z naruszeniem rzetelności. Fundacja [...] w G. nie ma żadnych uprawnień do prowadzenia miejsc zamieszkania przez ludzi. Ustawa o pomocy społecznej nie określa, co to jest "noclegownia", jaki metraż ma przypadać na osobę, nie nakazuje bezdomnemu mieszkać w jednym pomieszczeniu z osobą obcą. Wskazał skarżący, że budynek noclegowni położony w G. przy ul. [...] nie zapewnia warunków pozwalających na przebywanie w nim ludzi, a bezdomny też jest człowiekiem. Zarzucił również organom obu instancji naruszenie Konwencji 102 M.O.P., Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, Karty Podstawowych Praw Unii Europejskiej oraz Europejskiej Karty Społecznej, które na mocy art. 87 ust. 1 Konstytucji RP stanowią źródła prawa. Ponadto zarzucił skarżący nierówne traktowanie wobec prawa i ograniczanie prawa, wskazując na przepisy art. 31ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP. Wniósł również o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i odszkodowanie w kwocie 10.000 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która kontrolowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że skarga nie jest zasadna, ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza prawa. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.), które regulują między innymi zasady realizacji przez gminę zadań własnych polegających na realizacji programu udzielania pomocy mieszkańcom. Jednym z zadań obowiązkowych gminy jest udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym (art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej). Stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 48 tej ustawy stanowi w ust. 1, że osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach dla tego przeznaczonych (ust. 2). Pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić (ust. 4). Okoliczności niniejszej sprawy są niesporne, a prawidłowe ustalenia organów doprowadziły do słusznej oceny, że pomoc społeczna w postaci schronienia i jednego gorącego posiłku dziennie przysługują skarżącemu, na podstawie cytowanych wyżej przepisów oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 7 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutów skargi co do braku ustawowej regulacji "noclegowni" wskazać trzeba, że istotnie ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji powyższych miejsc tymczasowego schronienia, nie określa także minimalnych wymagań dotyczących ich standardu. Przepis art. 25 ust. 1 tej ustawy upoważnia natomiast gminę do zlecenia realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej. Zlecanie wskazanych czynności następuje w wyniku przetargu prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Jednakże z przepisów tych także nie wynika, jakie warunki powinny spełniać noclegownie prowadzone przez organizacje pozarządowe. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie powołują się na stosowną umowę zawartą pomiędzy MOPS a Towarzystwem [...], prowadzącym noclegownię przy ul. [...]. Z treści skargi wynika, że S. M. kwestionuje jakość udzielanej mu pomocy polegającej na udzielaniu schronienia, poprzez konieczność przebywania w sali z innymi osobami. Wskazać należy, że w przypadku skarżącego Gmina Miasta nie jest zobowiązana do przydzielenia mu mieszkania o określonym standardzie, a jedynie zapewnienia schronienia. Przepis art. 31 Konstytucji RP, który zdaniem skarżącego naruszony został poprzez wskazanie mu miejsca schronienia w pomieszczeniu wieloosobowym, statuuje zasadniczą dla demokratycznego porządku prawnego zasadę wolności. Zgodnie z tą zasadą każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych i nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia tego prawa mogą wynikać jedynie z ustawy tylko wtedy, gdy jest to konieczne dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zaskarżona decyzja nie ogranicza skarżącego w wolności wyboru drogi życiowej, w szczególności podjęcia zatrudnienia i starań o własne mieszkanie. Zaskarżona decyzja nie narusza także zasady równości, określonej w art. 32 Konstytucji RP, ponieważ z treści skargi nie wynika, aby innym osobom spełniającym przesłanki wynikające z przepisu art. 48 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przyznane zostało schronienie w innych, lepszych warunkach. Należy także stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ani treści Europejskiej Karty Społecznej. W szczególności przepisy wymienionej wyżej Konwencji, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950r., z późniejszymi zmianami, ratyfikowanej w dniu 19 stycznia 1993r., poddaje ochronie prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego, rzetelnego procesu sądowego, poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, zawarcia małżeństwa, natomiast ustanawia zakazy między innymi stosowania tortur, niewolnictwa i pracy przymusowej, dyskryminacji i ograniczenia działalności politycznej. Zaskarżona decyzja nie narusza żadnego z praw objętych ochroną, nie łamie także żadnego zakazu. Natomiast Europejska Karta Społeczna, sporządzona w Turynie dnia 18 października 1961r., poddaje ochronie w pierwszej kolejności pracowników poprzez zapewnienie im prawa wyboru pracy oraz bezpiecznych warunków jej wykonywania, zapewnia pracownikom i pracodawcom wolność zrzeszania się, zapewnia ochronę rodzinie, matce i dzieciom oraz emigrantom. Przepis art. 14 stanowi o prawie korzystania ze służb opieki społecznej. W wykonaniu tego uprawnienia państwa, które ratyfikowały Kartę zobowiązane są popierać i organizować służby pomocy socjalnej i zachęcać obywateli i organizacje charytatywne do wspomagania tych służb. W przedmiotowej sprawie przepis ten nie został naruszony a strona skarżąca nie wskazuje w skardze, na czym naruszenie to miałoby polegać. Zaskarżona decyzja nie narusza także Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, ponieważ obecnie dokument ten nie jest wiążący dla żadnego kraju Unii. Jako dokument włączony do projektu Konstytucji UE uzyska moc wiążącą dopiero po podpisaniu i ratyfikowaniu tego dokumentu. Także wskazana przez skarżącego Konwencja 102 MOP zajmuje się ochroną pracowników w zakresie równego i sprawiedliwego wynagrodzenia, godziwych warunków pracy, zakazu dyskryminacji i zabezpieczenia na wypadek choroby. Z akt sprawy wynika natomiast, że aktualnie skarżący należy do kategorii pracowników, a co za tym idzie nie podlega ochronie wynikającej z przepisów wymienionej Konwencji. W kontekście powyższego nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem zaskarżona decyzja wydana została na podstawie obowiązujących przepisów prawa – ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, a przepisy wskazane w skardze nie znajdują zastosowania. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Dalsza część cytowanego przepisu ustala zasadę jawności rozprawy, ustalając od niej wyjątki. Zasady te odnoszą się do postępowania przed sądem. Postępowanie przed organami administracji publicznej co do zasady odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071), która w art. 89 reguluje, w jakich przypadkach organ administracji ma obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Podkreślić przy tym należy, że w sprawie skarżącego stosuje się przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, które regulują postępowanie administracyjne w sprawach z pomocy społecznej w sposób szczególny, uwzględniający cele tej ustawy. Przepisy tej ostatniej ustawy nie nakładają na organ pomocy społecznej obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Organy właściwe w sprawach pomocy społecznej mają natomiast obowiązek przeprowadzenia w określonych sytuacjach wywiadu środowiskowego bądź jego aktualizacji. Jak wynika z akt administracyjnych, przyznanie przedmiotowych świadczeń z pomocy społecznej poprzedzone zostało aktualizacją wywiadu środowiskowego, a zatem organy nie naruszyły przepisów postępowania. Zarzut nieuzasadnionej zwłoki w rozpoznaniu sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest uzasadniony, lecz był przedmiotem odrębnego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie sygn. akt II [...], zakończonej wyrokiem nakazującym rozpatrzenie odwołania wniesionego przez S. M., na co zresztą powołuje się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Bezczynność organu, aczkolwiek naganna, w niniejszej sprawie nie miała wpływu na jej wynik, bowiem decyzja wydana przez SKO jest przedmiotem skargi. Wobec powyższego, uznając skargę co do meritum za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), oddalił skargę. Sąd odrzucił skargę w zakresie żądania odszkodowania. W niniejszej sprawie zgłoszenie żądania zasądzenia odszkodowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego nie może być przedmiotem rozpoznania, albowiem nie należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zakres kognicji tego sądu, określony przepisami art. 3 § 2 i art. 4 powołanej wyżej ustawy, nie obejmuje wydawania rozstrzygnięcia w takim przedmiocie. Z tych przyczyn skargę w tym zakresie należało odrzucić, na mocy art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.