II SA/Gd 529/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 marca 2024 r., nr WOP.7722.35.2024.MK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 marca 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim postanowieniem z 9 lutego 2024 r. nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 5000 zł w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach 2,00m x 2,00m o konstrukcji stalowej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję gospodarczą, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 4 stycznia 2021 r. nałożono na skarżącego obowiązek rozbiórki powyższego obiektu. W związku z jego niewykonaniem upomnieniem wezwano M. K. do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Biorąc pod uwagę dalszy brak realizacji obowiązku rozbiórki po upływie siedmiodniowego terminu od daty doręczenia upomnienia tytułem wykonawczym z dnia 9 lutego 2024r. wszczęto postępowanie egzekucyjne, którego konsekwencją jest wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny. Organ wyjaśnił też, że jej wysokość nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 26 marca 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 9 lutego 2024 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. Zdaniem organu nie ma podstaw do stwierdzenia, że nałożenie na zobowiązanego grzywny w wysokości 5000 zł jest nadmiernie dotkliwe, a jej wysokość uwzględnia zakres robót do wykonania, ponadto grzywna w mniejszej wysokości nie zmusiłaby do poszanowania prawa i nie zmobilizowałaby zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. Odnosząc się do argumentów zażalenia wyjaśniono, że wykonanie decyzji rozbiórkowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 4 stycznia 2021 r. nie zostało wstrzymane, co oznacza, że nie ma podstaw, by organ zaniechał prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jeżeli bowiem nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, to obowiązek może być egzekwowany od momentu, kiedy decyzja ta uzyskała walor ostateczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny musi podejmować czynności zmierzające do wykonania nałożonego obowiązku. Uchylanie się organu od podejmowania takich działań z uwagi na prowadzone postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłoby bezpodstawne. Chodzi bowiem o postępowanie ze skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2022r. sygn. akt II SA/Gd 353/22, którym oddalono skargę na postanowienie organu odwoławczego z 4 kwietnia 2022r. o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 4 stycznia 2021r. nakazującej rozbiórkę tymczasowego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o uchylenie w trybie samokontroli lub art. 154 lub art. 155 Kpa wydanych decyzji o rozbiórce i przeprowadzenie procedury uproszczonej legalizacji tymczasowego obiektu budowlanego objętego niniejszym postępowaniem, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że o tym, jaki charakter ma pismo wniesione przez stronę, decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo zostało skierowane. Organ nie jest uprawiony do rozstrzygnięcia, w zastępstwie wnioskodawcy, jaki charakter ma złożony wniosek. Strona powinna zatem wnieść odrębnym pismem jednoznaczne i konkretne żądanie, doprecyzowane o informację, o jaki tryb postępowania wnosi. Natomiast wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ustawy Prawo budowlane, powinien zostać złożony właściwemu organowi, tj. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim. Ponadto zdaniem organu odwoławczego zarzuty w kwestii prawidłowości rozstrzygnięcia będącego podstawą wystawienia tytułu wykonawczego nie mogą być rozstrzygane na etapie postępowania egzekucyjnego. M. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 marca 2024 r. wniósł o uchylenie postanowienia I i II instancji, uchylenie natychmiastowej wykonalności decyzji o nakazie rozbiórki, wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji o rozbiórce stanowiącej podstawę nałożenia obowiązku egzekucyjnego lub nakazanie organowi II instancji rozpatrzenia z urzędu nieważności decyzji o nakazie rozbiórki jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 49f Prawa budowlanego. Skarżący podkreślił, że sprawa dotycząca decyzji rozbiórkowych nie jest zakończona, a organ powinien wszcząć procedurę legalizacji samowoli budowlanej z urzędu. Zdaniem skarżącego postępowania w sprawie nakazania rozbiórki oraz przymuszenia do niej powinny być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia jego wniosków z dnia 30 listopada 2023 r. o legalizację samowoli. Przy tym zaskarżone postanowienie jest rażąco sprzeczne z art. 49f Prawa budowlanego, w związku z czym powinna być stwierdzona jego nieważność. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie oraz wyjaśniono, że decyzja, z której wynika obowiązek określony w tytule wykonawczym z dnia 9 lutego 2024r., jest ostateczna i podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2022r. odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 4 stycznia 2021r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2022r., sygn. akt II SA/Gd 353/22 oddalił skargę na ww. postanowienie. Natomiast wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego wpłynął do organu powiatowego w dniu 30 listopada 2023r. Organ uznał, że nie może odnieść się do argumentów skargi, ponieważ dotyczą one zarzutów dotyczących prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym, natomiast w zaskarżonym postanowieniu organ mógł ocenić wyłącznie prawidłowość prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Przedmiot skargi stanowi postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z brzmieniem art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r., poz. 2505), zwanej dalej "u.p.e.a.", grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Nadto grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Z powołanego przepisu wynika, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego lub osoby, które mają nadzorować wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, do wykonania tego obowiązku. Unormowany w art. 119 § 1 u.p.e.a. środek egzekucyjny nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 813/11). W myśl art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, a także postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie natomiast do § 3 wskazanego przepisu zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 9 lutego 2024 r. zawiera wszystkie wymagane elementy wskazane w art. 122 § 1 u.p.e.a. Słusznie też organ odwoławczy wskazał, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze. Zasadnicze zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącego legalności nakazu rozbiórki. Skarżący podnosi również, że sprawa o nakazanie rozbiórki jest nadal w toku. Akta sprawy okoliczności tej jednak nie potwierdzają. Przypomnieć należy, że nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu - tj. obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 2,00m x 2,00m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obr. ewidencyjnym K., gmina K. – orzeczony został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim decyzją z dnia 4 stycznia 2021r., nr PINB-7141/165b/2002/A/PO. Skarżący wniósł od powyższej decyzji odwołanie, jednak Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2022r. nr WOP.7721.23.2021.MK stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2021r., sygn. akt II SA/Gd 193/21 uchylił powyższe postanowienie, wskazując na niezastosowanie przez organ przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), dalej zwanej specustawą, oraz przedwczesne wydanie postanowienia o uchybieniu terminu. W związku z tym wyrokiem skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr WOP.7721.23.2021.MK Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 4 stycznia 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2022r., sygn. akt II SA/Gd 353/22 oddalił skargę na ww. postanowienie. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 406/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego od wyroku Sądu I instancji. Z powyższego wynika, że zarówno postępowanie administracyjne, jak i sądowoadministracyjne dotyczące nakazu rozbiórki są zakończone. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 4 stycznia 2021r., nr PINB-7141/165b/2002/A/PO nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 2,00m x 2,00m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obr. ewidencyjnym K., gmina K. jest ostateczna i wykonalna. W sprawie mamy zatem do czynienia ze stanem niewykonania nałożonego obowiązku niepieniężnego polegającego na rozbiórce obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 2,00m x 2,00m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obr. ewidencyjnym K., gmina K. W związku z tym, wobec upływu terminu do wykonania nałożonego obowiązku (upomnieniem z dnia 19 lutego 2021 r.) i niewątpliwego jego niewykonania, ustawowym obowiązkiem organu (jako organu egzekucyjnego) było zastosowanie środka egzekucyjnego, tj.: albo grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego. Przepisy u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego, dopuszczają bowiem zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Sąd nie dopatrzył się cech dowolności w wysokości nałożonej na stronę skarżącą grzywny. Zwłaszcza, że celem tego środka prawnego jest - jak już wyżej wskazano - zmuszenie strony do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Należy jednocześnie wyjaśnić, że w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostały jednak stworzone i takie mechanizmy, których zadaniem jest przeciwdziałanie większej uciążliwości egzekucji, pod warunkiem wykonania obowiązku. Ustawa przewiduje bowiem możliwość umorzenia grzywny w celu przymuszenia w art. 125 § 1 u.p.e.a. czy zwrot uiszczonej grzywny, stosownie do art. 126 u.p.e.a. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.