II SA/Gd 53/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. D. i S. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 31.10.2011r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 31 października 2011 r., wydaną na podstawie art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z 1994 r. Prawo Budowlane w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, nakazał skarżącym J. i S. D. rozbiórkę budynku magazynowo-produkcyjnego o wymiarach w rzucie ok. 32,0 m na 10,6 m, zbiornika na cement i urządzenia technicznego - mieszalnika masy betonowej, służących do produkcji wyrobów budowlanych z betonu na nieruchomości przy ul. B. [...] (działka nr [...]) w G. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nie daje wiary wyjaśnieniom złożonym przez S. D., iż wybudowany budynek pełni jedynie funkcję magazynową. Jak wynika z przedstawionych dokumentów S. D. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na produkcji wyrobów budowlanych z betonu. Adresem zakładu głównego jest nieruchomość przy ul. B. [...] w G. Na powyższej nieruchomości zlokalizowany jest budynek biurowo-socjalny, obsługujący prowadzoną działalność, natomiast drugi budynek o wymiarach w rzucie ok. 32,0 m na 10,6 m jest jedynym budynkiem, w którym może być prowadzona produkcja wyrobów betonowych. W czasie wizji stwierdzono, że w przedmiotowym budynku znajdują się dwa wózki widłowe, forma i stół wibracyjny oraz palety z cementem. Tak więc są to urządzenia produkcyjne. Zeznania świadka E. G. potwierdzają fakt prowadzenia produkcji pustaków betonowych w tym budynku, pomimo iż na dzień wizji linia produkcyjna była zdemontowana. W obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość określono jako rzemiosło, usługi. Działalność produkcyjna wyrobów budowlanych z betonu nie mieści się w zakresie dopuszczonej działalności rzemiosła i usług. Z uwagi na fakt, iż budynek magazynowo-produkcyjny o wymiarach w rzucie ok. 32,0 m 10,6 m oraz zbiornik na cement i urządzenie techniczne - mieszalnik masy betonowej, służące do produkcji wyrobów budowlanych z betonu na nieruchomości przy ul. B. [...] (działka nr [...]) w G. wybudowane zostały bez pozwolenia na budowę oraz wybudowane zostały niezgodnie z zapisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obiekty te podlegają przymusowej rozbiórce. W odwołaniu od powyższej decyzji S. D. podniósł, że produkcja pustaków jest prowadzona na placu obok budynku. Stwierdził, że wewnątrz budynku nigdy nie było zamontowanej linii produkcyjnej. Skarżący wniósł o przesłuchanie świadka na okoliczność demontażu linii produkcyjnej. Stwierdził ponadto, iż mieszalnik masy betonowej oraz silos nie są posadowione na fundamentach, lecz na własnej konstrukcji i są urządzeniami samoistnymi stanowiącymi wyposażenie zakładu a nie budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 16 grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji. Nadto wskazał, że skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Odnosząc się do treści odwołania stwierdził, że organ I instancji był uprawniony przyjąć, iż omawiany budynek wzniesiono w końcu lat osiemdziesiątych XX wieku, bowiem jest to data podana przez jego właściciela do sporządzonego w przepisanej formie przez powołany do tego organ (podpisanego przez strony) protokołu oględzin, który stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Strona nie kwestionuje ustalenia o braku pozwolenia na budowę, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji archiwalnej Urzędu Miejskiego w G. Przedmiotowy budynek nie został uwidoczniony na żadnej z czterech map sporządzonych (aktualizowanych) w okresie od 1980 r. do 19 sierpnia 1987 r., a S. D. nie przedłożył żadnej mapy terenu nieruchomości przy ul. B. [...], z której wynikałoby, iż budynek ten istniał przed rokiem 1980 – w szczególności, że wchodził w skład istniejącego już w latach czterdziestych gospodarstwa rolnego. Organ wskazał także, iż uprawnienie do prowadzenia działalności nie ma żadnego związku z procedurą uzyskania pozwolenia na budowę obiektu, w którym inwestor zamierza tę działalność prowadzić. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. i S. D. wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżący podnieśli, że sporna zabudowa została zakończona w 1980 r., a nie jak przyjęły organy administracji po 1 stycznia 1995 r. Sporny budynek nie narusza odległości od granic mimo usytuowania na granicy działki, ponieważ sąsiednia działka (nr [...]) stanowi własność skarżących. Na dowód tych twierdzeń, do skargi załączono wypis z rejestru gruntów oraz kopię mapy ewidencyjnej. Ponadto, w ocenie skarżących, przedmiotowy budynek nie narusza zapisów obowiązującego planu miejscowego i może służyć innym celom niż produkcja prefabrykatów. Budynek znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania. Zdaniem skarżących PINB nie wziął pod uwagę "analizy zabudowy działki [...] jako kompleksu działek należących do tych samych właścicieli oraz naruszenia prawa przy realizacji zabudowy na działce nr [...]. Uzupełniając skargę w dniu 17 stycznia 2012 r., skarżący poinformowali o złożeniu wniosku o zmianę zapisu w planie miejscowym oraz o interpretację zapisu planu - czy produkcja prefabrykatów betonowych jest zgodna z postanowieniami planu miejscowego dla tego terenu. Odpowiadając na skargę PWINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Organ wskazał, że postępowanie dotyczyło budowy zakończonej przed 1 stycznia 1995 r., a nie po tej dacie. Z kolei stan techniczny budynku nie ma znaczenia dla spornego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organów był art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38. poz. 229, ze zm.). Zgodnie z jego treścią, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Hipoteza wskazanej normy prawnej odnosi się zatem do obiektów budowlanych lub ich części, wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, które zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie są przeznaczone pod zabudowę albo przeznaczone są pod innego rodzaju zabudowę. Wynika z tego, iż dla możliwości zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., konieczne jest ustalenie występowania łącznie trzech wskazanych przesłanek. Ustalenia te stanowią przedmiot postępowania administracyjnego, które w niniejszej sprawie zdaniem Sądu przeprowadzono wadliwie. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Z przywołanych unormowań wynika jednoznacznie, że to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zakres postępowania administracyjnego wyznaczany jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzji. W niniejszej sprawie oznacza to, że organy powinny były ustalić, czy przedmiotem rozstrzygnięcia są obiekty budowlane lub ich części, następnie czy zostały wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy oraz czy znajdują się na terenie, który zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Wydana w niniejszej sprawie przez organ I instancji decyzja dotyczy budynku magazynowo - produkcyjnego, zbiornika na cement i urządzenia technicznego - mieszalnika masy betonowej. Brak jest jednakże wyjaśnienia, na jakiej podstawie zbiornik na cement oraz mieszalnik masy betonowej uznane zostały za obiekty budowlane lub ich części. Kwestia ta podniesiona przez skarżącego w odwołaniu nie została również wyjaśniona przez organ odwoławczy. Definicji obiektu budowlanego poszukiwać należy w art. 3 pkt 1 lit a - c ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Należy przez to rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury. W prowadzonym przez organy postępowaniu brak jest wyjaśnienia, czy zbiornik na cement oraz mieszalnik masy betonowej odpowiadają przedmiotowej definicji i dlaczego. W protokole oględzin stwierdzono jedynie istnienie takich obiektów. Element ten jest fundamentalny dla podstawy wydania decyzji, gdyż w przypadku ustalenia, że sporne obiekty nie są obiektami budowlanymi w myśl Prawa budowlanego z 1994 r., nie byłoby podstaw do nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Drugą istotną kwestią było ustalenie przez organy, jakiego rodzaju zabudowa znajduje się na przedmiotowej nieruchomości w celu dokonania oceny, czy zachodzi zgodność z przeznaczeniem terenu, wynikającym z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący twierdził, że budynek pełni jedynie funkcję magazynową. Organ I instancji nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącego w tym zakresie i ustalił, że jest to budynek magazynowo-produkcyjny, gdyż prowadzona w nim była produkcja bloczków betonowych. Stwierdził przy tym, że jest to jedyny budynek, w którym może być prowadzona produkcja wyrobów betonowych. Organ odwoławczy ustalił również, że budynek jest użytkowany zarówno w funkcji magazynowej, jak i produkcyjnej, stwierdzając, że jest to prawidłowa ocena stanu faktycznego w przypadku obiektu budowlanego o wymiarach 32m x 16m w zakładzie produkcji (niesezonowej) betonowych materiałów budowlanych. Nadto wskazał, że budynki produkcyjne i magazynowe zalicza się do tej samej grupy obiektów budowlanych, tj. budynków przemysłowych i magazynowych. Ustalenia organów obu instancji w tym zakresie uznać należy za niewystarczające, sprzeczne z powołanymi uprzednio normami K.p.a. Jak wynika bowiem z uzasadnień decyzji organów obu instancji, stwierdzenia w tym zakresie oparto na zeznaniach świadka E. G., które uznano za wiarygodne. W aktach administracyjnych brak jest jednakże protokołu przesłuchania E. G. w charakterze świadka. Z protokołu oględzin przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 30 września 2010 r. wynika, że odbyły się one między innymi w obecności E. G. Była ona więc świadkiem przeprowadzenia przez organ dowodu z oględzin. W trakcie przeprowadzania tego dowodu składała ona, podobnie jak skarżący, oświadczenia, które zostały zapisane w protokole. W żadnym razie nie można uznać ich za zeznania. W aktach administracyjnych brak jest potwierdzenia, że przesłuchano ją w charakterze świadka. W K.p.a. dowód z przesłuchania świadka objęty jest określonymi regułami. Świadek powinien być pouczony o swoich prawach i obowiązkach (art. 83 K.p.a.). Ponadto świadków przesłuchuje się na rozprawie administracyjnej (art. 89 § 2 K.p.a.). Fakt, że E. G. uczestniczyła w oględzinach powoduje jedynie, że była ona świadkiem tylko tej czynności procesowej organu. Oczywiście składane w toku postępowania oświadczenia podlegają ocenie organów administracji, jednakże ocena ta dokonywana jest w oparciu o przeprowadzone w postępowaniu dowody, np. dowody z zeznań świadków. Jest to szczególnie istotne w sprawach spornych. Nadto w odwołaniu od decyzji skarżący złożył wniosek o przesłuchanie świadka. Fakt ten organ odwoławczy zupełnie pominął. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). Z kolei z art. 86 K.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony może być przeprowadzony dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący domagał się przesłuchania świadka na okoliczność, że nie prowadził produkcji bloczków betonowych w spornym budynku, gdyż nie było tam linii produkcyjnej. Okoliczności te mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Dokładne wyjaśnienie sprawy w tym zakresie jest bowiem niezbędne dla ustalenia czy przedmiotowy budynek znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę innego rodzaju niż przewiduje to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też nie, co z kolei ma podstawowe znaczenie dla zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Wprawdzie we wniosku zawartym w odwołaniu skarżący nie wskazał czy chodzi o przesłuchanie w charakterze świadka E. G., której twierdzenia zakwestionował, czy też chodzi o jego własne zeznania, jednakże w takiej sytuacji organ odwoławczy winien był zobowiązać skarżącego do sprecyzowania tego wniosku, czego jednakże nie uczynił. Mając na względzie charakter powyższych naruszeń postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji wydano na mocy art. 152 ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien, mając na względzie powyższe rozważania Sądu, w pełni wyjaśnić stan faktyczny sprawy wyznaczony hipotezą art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W szczególności organ powinien ustalić, czy objęte decyzją obiekty są obiektami budowlanym lub ich częściami w rozumieniu ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane. Następnie organ powinien ustalić rodzaj spornej zabudowy, przeprowadzając w tym celu postępowanie wyjaśniające, w tym także dowody zaoferowane przez skarżącego. Przesłuchanie strony lub świadków powinno odbyć się w trakcie rozprawy administracyjnej z uwzględnieniem treści art. 83 K.p.a. Po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego, organ I instancji dokona swobodnej oceny zebranych dowodów i na tej podstawie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Powyższe wskazania wiążą także organ odwoławczy, przy ewentualnym rozpoznaniu sprawy w drugiej instancji. Stosownie bowiem do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.