II SA/Gd 532/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 19 marca 2010 r., nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 30 listopada 2006 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. P. pozwolenia na przebudowę i remont domu jednorodzinnego położonego w G. przy ul. D. 20A z przyległym przedsionkiem dla budynku bliźniaczego przy ul. D. 20B oraz zadaszeniem – wiatą przed wjazdem do garażu na działce nr [...] przy ul. W. 11. W dniu 28 maja 2008 r. inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu robót. Decyzją z 4 czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgłosił sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu robót. Organ stwierdził brak zakończenia robót budowlanych w stosunku do budynku bliźniaczego objętego pozwoleniem na budowę. Powyższa decyzja została uchylona przez organ odwoławczy, który stanął na stanowisku, że inwestor może otrzymać zezwolenie na użytkowanie rozbudowanej części budynku, natomiast w odniesieniu do robót wykonanych wewnątrz obiektu pozwolenie na użytkowanie nie jest konieczne. Decyzją z 22 stycznia 2010 r. PINB ponownie wydał decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie przystąpienia przez D. P. do użytkowania przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor powinien wystąpić w takiej sytuacji o pozwolenie na użytkowanie. W dniu 28 stycznia 2010 r. inwestor złożył jednocześnie odwołanie od powyższej decyzji oraz wniosek do organu I instancji o wydanie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed zakończeniem robót budowlanych. Organ I instancji uznając, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie wydał w dniu 19 marca 2010 r. decyzję uchylającą decyzję własną o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia przez inwestora zakończenia robót oraz udzielił pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. D. 20A pod warunkiem wykonania przyległego przedsionka dla budynku bliźniaczego na działce przy ul. D. 20B i zadaszenia wiaty przed wjazdem do garażu na działce przy ul. W. 11 w terminie do dnia 30 grudnia 2010 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor wskazując, że nie posiada środków finansowych na wykonanie robót, które warunkują możliwość użytkowania obiektu mieszkalnego. Decyzją z dnia 27 lipca 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 55 pkt 3 i art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej uchylenia decyzji tego organu nr [...] z dnia 22 stycznia 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części udzielającej pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. D. 20 A pod warunkiem wykonania pozostałych robót w terminie do 30 grudnia 2010 r. oraz odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. D. 20 A dobudowanej na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta z 30 listopada 2006r. nr [...]. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że Prezydent Miasta ostateczną decyzją z dnia 23 marca 2011 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej obejmującej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie D. P. pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy ustalił także, że pozwoleniem na budowę nie były objęte przewidziane w projekcie roboty dotyczące realizacji przedsionka dla budynku bliźniaczego na działce nr [...] przy ul. D. 20 B oraz zadaszenia - wiaty przed wjazdem do garażu na działce nr [...] przy ul. W. 11 w G. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że organ I instancji obligowany będzie do przeprowadzenia w stosunku do wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową domu jednorodzinnego przy ul. D. 20A postępowania administracyjnego w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w przekonaniu organu uzasadniało to konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W złożonej skardze D. P. zaskarżył pkt 3 decyzji z 27 lipca 2012 r., stanowiący o o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 175 przy ul. D. 20 A dobudowanej na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta z 30 listopada 2006 r. Zarzucił rażące naruszenie art. 55 pkt 1 - 3 Prawa budowlanego i art. 6 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji był legitymowany do udzielenia bądź odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku oraz art. 54 poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja o sprzeciwie została doręczona w terminie 21 dni od momentu powiadomienia organu o zakończeniu budowy. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów k.p.a.: art. 9, 10 § 1, 81, 105 § 1, 107 § 1, 138 § 2 i wniósł o jej uchylenie. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego o wadliwości własnego rozstrzygnięcia i wniósł o oddalenie skargi . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 - 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zmianami) - dalej powoływanej jako P.p.s.a. W szczególności sąd administracyjny stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie stwierdzone uchybienia prawa nawet wówczas, gdy nie były one podnoszone przez stronę. Konsekwencją zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie jest poddanie kontroli całej zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 19 marca 2010 r. W przedmiotowej sprawie skarga podlega uwzględnieniu z powodów innych niż w niej podniesione. Kontrolując postępowanie prowadzone w sprawie przez organy obu instancji Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które należy uznać za rażące, poprzez niedopuszczalne połączenie spraw jakiego dokonały organu nadzoru budowlanego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 62 k.p.a., przy czym naruszenie to wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obligując Sąd do stwierdzenia nieważności obu decyzji. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że organ I instancji nie był uprawniony do prowadzenia jednego postępowania administracyjnego dotyczącego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych oraz wniosku o pozwolenie na użytkowanie rozbudowanej części budynku. Stosownie do treści art. 62 k.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis ten stosuje się po łącznym spełnieniu następujących przesłanek: istnieje wielość spraw administracyjnych, prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, a w każdej z nich właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Chodzi w nim o sprawy tożsame pod względem przedmiotowym, lecz różne pod względem podmiotowym (stron postępowania). W orzecznictwie dopuszczono również możliwość prowadzenia jednego postępowania dotyczącego tej samej strony, jeżeli w wielu sprawach obowiązki strony wynikają z tego samego stanu faktycznego i prawnego (np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r. I SA/630/98 – ONSA 2000, nr 1, poz. 25). Nie jest natomiast możliwe zastosowanie unormowania zawartego w art. 62 k.p.a. przy wielości spraw administracyjnych, jeżeli żądania stron dotyczące tego samego przedmiotu oparte są na różnych podstawach prawnych (por. np. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2009, wyd. III). W rezultacie przyjęcia koncepcji identyfikowania sprawy administracyjnej w materialnym rozumieniu według przepisu określającego tryb postępowania w kwestii pozwolenia na użytkowanie oraz w kwestii legalności wykonanych robót, w przekonaniu Sądu nie było dopuszczalne objęcie tych spraw jednym postępowaniem i załatwienie ich jedną decyzją. W przedmiotowej sprawie niedopuszczalne było prowadzenie jednego postępowania administracyjnego i załatwienie sprawy jedna decyzja w sytuacji, gdy materialną podstawą prawną rozpoznania wniosku o pozwolenie na użytkowanie jest przepis art. 55 Prawa budowlanego, a z zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy przepis art. 54 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien przeprowadzić dwa odrębne postępowania: w przedmiocie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych oraz wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie i zakończyć je wydaniem dwóch decyzji. W postępowaniach tych organ, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.pa. podejmie wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanów faktycznych oraz do załatwienia każdej z tych spraw wydaniem decyzji, należycie uzasadnionej pod względem faktycznym i prawnym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Dodać należy, że zgodnie z art. Prawa budowlanego zastrzeżono dla organu administracji termin 21 dni do zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem termin 21 dni do wniesienia sprzeciwu jest terminem maksymalnym, którego przekroczenie powoduje utratę kompetencji organu do wydania takiej decyzji. Od decyzji wnoszącej sprzeciw służy stronie odwołanie na zasadach określonych w k.p.a.. Z uwagi jednak, że wydanie decyzji o sprzeciwie możliwe jest jedynie w ściśle określonym ustawowo terminie 21 dni organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, może też uchylić decyzję o sprzeciwie i umorzyć postępowanie, czego domaga się skarżący. Konsekwencją umorzenia postępowania wskutek utraty kompetencji organu do wydania decyzji o sprzeciwie nie jest jednak, jak uważa skarżący, możliwość legalnego użytkowania obiektu, a jedynie stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania zapoczątkowanego zgłoszeniem zakończenia robót. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego, które obejmują zwrot opłat sądowych poniesionych przez skarżącego, orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. stosownie do wyniku sprawy.