II SA/Gd 533/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lipca 2016 roku, nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia 17 maja 2016 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 17 maja 2016 r. Starosta, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23) – dalej w skrócie jako "k.p.a.", w związku z art. 83c ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651) – dalej jako "ustawa o ochronie przyrody", zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania Gminie zezwolenia na usunięcie drzew z rodzaju lipa, rosnących na działce nr [..] (obręb ewidencyjny S.), do czasu uzyskania przez wnioskodawcę decyzji zezwalającej na zniszczenie siedlisk gatunków zwierząt objętych ochroną. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia stały się ustalenia dokonane podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 6 maja 2016 r. na działce nr [..]. W rosnących na ww. nieruchomości drzewach stwierdzono bowiem występowanie dziupli stanowiących potencjalne siedlisko chronionych zwierząt, w tym – Pachnicy dębowej. Jak wskazał organ, owad ten, na mocy Dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dziennik Urzędowy L 206, 22/07/1992 P. 0007 – 0050) – dalej określana jako "Dyrektywa Siedliskowa", został objęty ochroną prawną we wszystkich krajach, w których występuje (w Polsce od 1995 roku). Ponadto jest to gatunek wskaźnikowy w wyznaczaniu specjalnych obszarów ochrony w ramach sieci "Natura 2000". Z uwagi na powyższe organ uznał, że dla prawidłowego toku postępowania w sprawie usunięcia drzew, w których stwierdzono występowanie dziupli, Gmina K. powinna wystąpić do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów określonych w art. 52 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy o ochronie przyrody. Na postanowienie organu pierwszej instancji Gmina złożyła zażalenie, w uzasadnieniu którego zarzucono, że nałożenie na wnioskodawcę obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia stanowi naruszenie prawa. Zdaniem strony skarżącej, stwierdzenie jedynie potencjalnego, hipotetycznego charakteru siedliska w odniesieniu do drzew podlegających usunięciu, nie może stanowić uzasadnienia dla zawieszenia postępowania i konieczności uzyskania przez Gminę zezwolenia w trybie art. 56 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze - postanowieniem z dnia 28 lipca 2016 r. - utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z uwagi na przepisy tak prawa krajowego, jak i regulacji unijnych oraz cele ochrony środowiska, konsultacja wycinki przedmiotowych drzew jest nie tylko dopuszczalna, ale i konieczna dla zapewnienia właściwej realizacji polityki ochrony środowiska. Pachnica dębowa wpisana jest bowiem do "Europejskiej Czerwonej Listy chrząszczy saproksylicznych" oraz do "Polskiej Czerwonej Księgi zwierząt zagrożonych". Ponadto, z uwagi na fakt, iż stwierdzenie występowania i identyfikacja chronionych gatunków chrząszczy częstokroć napotyka na trudności z uwagi na ich tryb życia, wpływ pory roku dokonania oględzin, podobieństwo do innych gatunków czy wysokość położenia niektórych siedlisk oraz, że wymaga częstokroć specjalistycznej wiedzy i doświadczenia - wstępne oględziny mogą okazać się mylne. Z tych powodów zasiedlenie drzewa przez Pachnicę bywa wielokrotnie stwierdzone dopiero w momencie wycinki. Zasięganie opinii organu ochrony środowiska w przypadku stwierdzenia optymalnych warunków siedliskowych jest pożądaną praktyką, czego odzwierciedlenie można znaleźć w zaleceniach i wytycznych stanowionych przez organy ochrony środowiska na obszarach podległych ich ochronie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina wniosła o uchylenie postanowienia organu drugiej instancji zarzucając, że w sprawie dokonano błędnej analizy prawnej. Zdaniem strony skarżącej, aby móc skutecznie zawiesić postępowanie i nałożyć obowiązek uzyskania zezwolenia na zniszczenie siedliska konieczne jest ustalenie, że w sprawie mamy do czynienia z siedliskiem dla gatunku chronionego. Natomiast dla przyjęcia, że dane drzewo jest siedliskiem w rozumieniu art. 5 pkt 18 ustawy o ochronie przyrody - gatunek roślin, zwierząt czy też grzybów musi w nim wystąpić faktycznie, a nie tylko potencjalnie. Także w świetle art. 83c ust. 1 i 2 ww. ustawy stwierdzenie, że usunięcie drzewa spowoduje naruszenie zakazów w stosunku do gatunków chronionych jest możliwe tylko, jeżeli występuje w nim gatunek chroniony, i jego obecność ma charakter faktyczny, a nie jedynie potencjalny. W kontekście powyższego skarżąca wskazała, że w dniu przeprowadzenia oględzin nie stwierdzono, aby na przedmiotowej nieruchomości występował jakikolwiek gatunek chroniony, zatem nie było podstaw do zawieszenia postępowania i nałożenia obowiązku wystąpienia o zezwolenie. W opinii strony, nawet uznanie danego drzewa za potencjalne siedlisko - jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie uzasadnia nałożenia obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia, bowiem rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2014 r., poz. 1348) – dalej jako "rozporządzenie", nie przewiduje zakazu niszczenia siedlisk potencjalnych. Dodatkowo skarżąca wskazała, że status takiego potencjalnego siedliska można przyznać właściwie każdemu drzewu – niezależnie od jego gatunku, wieku czy kondycji. Skarżąca zwróciła również uwagę, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe prawidłowe sporządzenie wniosku o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów w trybie art. 56 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Z uwagi bowiem na fakt, że drzewa będące przedmiotem postępowania stanowią potencjalne siedlisko chronionych zwierząt, wnioskodawca nie może określić dokładnego wykazu gatunków chronionych, zgodnie z wymaganiami art. 56 ust. 6 pkt 4-7 powoływanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy stwierdzenie przez organ w toku rozpatrywania wniosku Gminy o zezwolenie na usunięcie drzew rodzaju lipa, rosnących na działce nr [..], że drzewa podlegające wycince stanowią potencjalne siedlisko dla gatunków chronionych z uwagi na występujące w nich dziuple, jest wystarczającą przesłanką do nałożenia na wnioskodawcę obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na zniszczenie siedlisk gatunków zwierząt objętych ochroną i w związku z tym zawieszenia postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne. W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić pojęcie zagadnienia wstępnego, które w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 534/98, Baza Orzeczeń LEX nr 41763). W kontekście powyższego należy też zwrócić uwagę, że konieczność dokonania ustaleń faktycznych w sprawie nie powinna być utożsamiana z zagadnieniem wstępnym (W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 10, s. 29-43; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II - komentarz do art. 97 k.p.a.). Postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy powinno być bowiem prowadzone w postępowaniu głównym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a tym zagadnieniem wstępnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (vide uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11; G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 86-112). Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanej sprawy Sąd uznał, że ustalone przez organy okoliczności nie stanowiły przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotowe postępowanie toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 83c ust. 1 i 2 tej ustawy, organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w ich obrębie gatunków chronionych (ust. 1); w przypadku stwierdzenia, że usunięcie drzewa lub krzewu spowoduje naruszenie zakazów w stosunku do gatunków chronionych, postępowanie zawiesza się do czasu przedłożenia zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do tych gatunków (ust. 2). W niniejszej sprawie organ dokonał oględzin, podczas których stwierdził jedynie, że w drzewach rosnących na działce nr [..] są dziuple. Okoliczność ta potwierdzona została dokumentacją fotograficzną. Jest bezsporne, że podczas tych oględzin nie stwierdzono występowania w obrębie badanych drzew gatunków chronionych, nie wskazano także na jakiekolwiek okoliczności, które miałyby świadczyć o tym, że drzewa te faktycznie stanowią siedlisko dla takich gatunków. Jedynie z faktu istnienia dziupli organ wywiódł wniosek, że drzewa te mogą stanowić potencjalne siedlisko dla gatunków chronionych (ptaków, owadów, w tym Pachnicy dębowej), a co za tym idzie, konieczne jest – jego zdaniem, uzyskanie przez wnioskodawcę decyzji zezwalającej na zniszczenie siedlisk gatunków zwierząt objętych ochroną. W ocenie Sądu organ błędnie przyjął, że stwierdzeniu istnienia potencjalnych siedlisk gatunków chronionych uzasadnia nałożenie na wnioskodawcę obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na zniszczenie siedlisk gatunków zwierząt objętych ochroną, podczas gdy żaden przepis prawa nie przewiduje, że takie potencjalne siedliska podlegają ochronie. Zgodnie z art. 46 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, ochrona gatunkowa obejmuje okazy gatunków oraz siedliska i ostoje roślin, zwierząt i grzybów. Przepis art. 52 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody stanowi zaś, że w stosunku do dziko występujących zwierząt gatunków objętych ochroną gatunkową może być wprowadzony zakaz niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania. Na podstawie art. 49 tej ustawy, zgodnie z którym, minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa określa, w drodze rozporządzenia: gatunki zwierząt objętych ochroną oraz zwierząt wymagających ustalenia stref ochrony ostoi, miejsc rozrodu lub regularnego przebywania; właściwe dla poszczególnych gatunków lub grup gatunków zwierząt zakazy wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 52 ust. 1 i 1a, oraz odstępstwa od zakazów wybrane spośród odstępstw, o których mowa w art. 52 ust. 2; sposoby ochrony gatunków, w tym wielkość stref ochrony, zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. W § 6 tego rozporządzenia ustanowiono zakaz niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania gatunków chronionych. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 5 pkt 18 ustawy o ochronie przyrody, siedlisko roślin, siedlisko zwierząt lub siedlisko grzybów to obszar występowania roślin, zwierząt lub grzybów w ciągu całego życia lub dowolnym stadium ich rozwoju. Nie ulega przy tym wątpliwości Sądu, że pojęcia ʺsiedliskoʺ i ʺpotencjalne siedlisko" nie są tożsame, gdyż słownikowa definicja pojęcia ʺpotencjalnyʺ oznacza: taki, który może wystąpić lub pojawić się w określonych warunkach, przypuszczalny, możliwy (Słownik Języka Polskiego, t. II, Warszawa 2002 r.). Ochroną ustanowioną w ww. przepisach objęte są zatem faktyczne siedliska gatunków chronionych, a nie miejsca, w których takie siedliska mogą hipotetycznie powstać. W konsekwencji nie można uznać za zgodne z prawem postępowania organu w tej sprawie, który rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne wydał w oparciu o hipotetyczne okoliczności sprawy dotyczące stwierdzenia występowania potencjalnego siedliska gatunku chronionego. Aby uznać, że w sprawie zachodziła konieczność uzyskania stosownego zezwolenia, organ musiałby bowiem jednoznacznie ustalić, że przedmiotowe drzewa stanowią faktyczne siedlisko gatunków chronionych, czyli stwierdzić, że te gatunki w ich obrębie (w dziuplach) faktycznie występują. Zagadnienie wstępne nie może bowiem dotyczyć stanu potencjalnego, hipotetycznego. W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw do nałożenia na wnioskodawcę obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na zniszczenie siedlisk gatunków zwierząt objętych ochroną, skoro występowania takiego siedziska organ nie stwierdził. Z uzasadnień postanowień organów obu instancji zdaje się przy tym wynikać, że w ich ocenie to Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien wyjaśnić kwestię faktycznego istnienia na przedmiotowym terenie siedlisk gatunków chronionych. Jednak takie ustalenie nie ma w tej sprawie charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak już wcześniej wskazano, konieczność dokonania ustaleń faktycznych w sprawie nie może być bowiem utożsamiana z zagadnieniem wstępnym, które ma charakter prawny. Należy dodać, że to na organie prowadzącym postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na usunięcie drzew spoczywa obowiązek ustalenia, czy w obrębie wnioskowanych do usunięcia zadrzewień występują gatunki chronione. Wynika to wprost z treści cytowanego już art. 83c ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten bowiem jednoznacznie nakłada na organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa obowiązek dokonania, przez wydaniem zezwolenia, oględzin w zakresie występowania w ich obrębie gatunków chronionych. Organ musi zatem sam dokonać takiego ustalenia w toku prowadzonego postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 973/15). Jeżeli natomiast po dokonaniu oględzin organ powziął wątpliwość, czy na przedmiotowym terenie występują gatunki chronione, miał do dyspozycji inne narzędzia procesowe aby tę wątpliwość wyjaśnić, niż zawieszenie postępowania. W tym zakresie można zgodzić się z organem odwoławczym, który stwierdził, że "zasięganie opinii organu ochrony środowiska w przypadku stwierdzenia optymalnych warunków siedliskowych jest pożądaną praktyką", jednak zwrócenie się do organu ochrony środowiska o opinię, dopuszczalne w świetle treści art. 7 i art. 77 k.p.a., z których wynika, że organ - wyjaśniając sprawę - może posługiwać się wszelkimi środkami dowodowymi, nie może być zrównane z nałożeniem na wnioskodawcę obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na zniszczenie siedlisk gatunków zwierząt objętych ochroną. Zgodzić należy się również z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w sprawach z zakresu ochrony środowiska znajdują zastosowanie zasady przezorności, ostrożności czy działania zapobiegawczego, a w celu ich realizacji możliwa jest w tej sprawie "konsultacja wycinki drzew z organem ochrony środowiska", jednak zasady te nie mogą doprowadzić do nałożenia na stronę obowiązków nieprzewidzianych przepisami prawa. Natomiast wszelkie konsultacje, także między organami, są dopuszczalne, lecz w ramach prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Ponadto wskazać należy, że uznając, iż nie ma niezbędnej wiedzy, aby samodzielnie uznać, czy dane drzewo jest, czy też nie jest siedliskiem dla gatunku chronionego, organ mógł na podstawie art. 84 k.p.a. skorzystać również z opinii biegłego powołanego na okoliczność ustalenia występowania w obrębie przedmiotowych drzew gatunków chronionych. Nie ulega wątpliwości, że skorzystanie z tego środka dowodowego było w kompetencji organu, który w toku postępowania ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Reasumując Sąd stwierdził, że ustalenie przez organy, iż drzewa podlegające wycince stanowią potencjalne siedlisko dla gatunków chronionych, nie mogło być podstawą zawieszenia postępowania w tej sprawie i nałożenia na wnioskodawcę obowiązku uzyskania zezwolenia na zniszczenie siedlisk gatunków zwierząt objętych ochroną. Jak wyjaśniono, organy oparły swoje rozstrzygnięcia na w istocie hipotetycznym stanie faktycznym, podczas gdy z analizy przepisów ustawy o ochronie przyrody wynika wyraźnie, że zakaz niszczenia dotyczy tylko siedlisk, w których faktycznie występują gatunki chronione. Sąd podziela przy tym opinię skarżącej, że sam fakt występowania Pachnicy dębowej na drzewach gatunku lipa szerokolistna, nie uprawnia do wniosku, że każda lipa stanowi siedlisko tego chrząszcza. Z tej też przyczyny Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 17 maja 2016 r. jako wydane z istotnym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 83c ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Odnośnie kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekł w tej sprawie po skierowaniu sprawy do postępowania uproszczonego na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658).