II SA/Gd 536/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi ze skargi B. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji w celu oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2006 r., nr [...], 2/ określa, że opisane w punkcie pierwszym postanowienia nie mogą być wykonane, 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 22 lutego 2006 r., powołując się na przepis art. 81c ust. 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z rozbudową i modernizacją instalacji gazowej w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ulicy K. [...] w G., bez pozwolenia na budowę zobowiązał B. R., inwestora robót budowlanych związanych z opisaną wyżej rozbudową i modernizacją instalacji gazowej w mieszkaniu nr [...] do przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2006 r. następujących dokumentów: - dwóch egzemplarzy oceny technicznej wraz z inwentaryzacją budowlaną wszystkich samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową instalacji gazowej, stanowiącej opis i ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem bezpieczeństwa budynku i użytkowania oraz zgodności tych robót z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną. Organ wskazał, że osoba wykonująca tę dokumentację i ocenę powinna dołączyć kopię posiadanych uprawnień. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że oględziny przeprowadzone w mieszkaniu nr [...] w przedmiotowym budynku wykazały, że wykonano instalację gazową, montaż pieca gazowego do celów C.O. oraz montaż piecyka gazowego typu PG do podgrzewania ciepłej wody. W pomieszczeniu łazienki włączono do przewodu kominowego oznaczonego nr [...] (w protokole kominiarskim nr [...] z dnia 21 grudnia 2005 r. wykonanym przez A. B. odprowadzenie spalin z piecyka gazowego typu PG do podgrzewania ciepłej wody). Do tego samego przewodu włączony jest piecyk gazowy typu PG w mieszkaniu nr [...]. Na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń kuchni i pokoju i związane z tym zmiany instalacji gazowej i usytuowania gazowych urządzeń grzewczych oraz włączeń do przewodów kominowych, właściciel mieszkania nr [...], J. M., przedłożył stosowne dokumenty, z których wynika, co następuje: - poprzedni najemca mieszkania nr [...] uzyskał zgodę na zmianę funkcji pomieszczeń, przebudowę lokalu nr [...] wykonał na jego zlecenie PGM G. W., który dokonał odbioru technicznego, opisane wyżej roboty budowlane wykonano w 1978 r. Po śmierci ojca mieszkanie zostało przekazane jego obecnej właścicielce L. M. protokołem zdawczo – odbiorczym, w którym zaznaczono, że lokal jest przebudowany i w nowym kształcie zaewidencjonowany został w zasobach PGM. Kolejny protokół zdawczo – odbiorczy z 1999 r. przekazujący mieszkanie nr [...] L. M. również wskazuje na prawidłowy stan techniczny. PINB wskazał, że B. R. nie przedstawiła dokumentu, w którym wskazane było włączenie odprowadzenia spalin z piecyka typu PG. Według opinii kominiarskiej z dnia 23 stycznia 2004 r. do przewodu nr 1 podłączone były wentylacja kuchni i łazienki lokalu nr [...]. Po przytoczeniu wyjaśnień pełnomocnika właścicielki lokalu nr [...] organ I instancji wskazał, że "Należy zauważyć, że samowolne włączenie odprowadzania spalin z pieca C.O. w mieszkaniu nr [...] i związane z tym zamontowanie wkładu ze stali kwasoodpornej przesłoniło wejście leżaka do przewodu nr 1, gdzie według opinii kominiarskiej podłączone były wentylacja kuchni i łazienki mieszkania nr [...]. Spowodowało to brak wentylacji w obu pomieszczeniach mieszkania nr [...]." Organ I instancji ponownie wskazał, że B. R. nie przedstawiła dokumentu, w którym byłoby wskazanie na przełączenie wentylacji do tego przewodu kominowego. Przełączenie samowolnie nastąpiło w okresie między styczniem 2004 r. a grudniem 2005 r. Na włączenie pieca C.O. do przewodu nr 19 B. R. nie przedstawiła również opinii kominiarskiej. Organ I instancji powołał się również na wyjaśnienie, jakie udzielił J. M. Zarząd Nieruchomości Komunalnych w piśmie z dnia 25 marca 2005 r. W piśmie tym wyrażono również pogląd, że na dokonanie przełączeń w przewodach kominowych wymagana jest zgoda wszystkich właścicieli w formie uchwały wspólnoty mieszkaniowej. Organ I instancji prezentował pogląd, że ocena techniczna, do której przedłożenia został zobowiązany inwestor, t.j. B. R., stanowić winna "opis i ocenę prawidłowości wszystkich wykonanych robót budowlanych pod kątem bezpieczeństwa budynku i użytkowania oraz zgodności wykonanych robót z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną. Z uwagi na samowolnie przeprowadzone roboty, bez stosownego pozwolenia na budowę oraz bez nadzoru osoby uprawnionej, obowiązek ten należało nałożyć na inwestora." W trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Odwołanie od tego postanowienia wniosła B. R. zarzucając, że od 1998 r. jest wyłącznie najemczynią lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku. Lokal ogrzewany był piecem gazowym, zaś woda piecykiem gazowym kąpielowym. Według informacji uzyskanych od poprzedniej najemczyni przedmiotowego lokalu T. K. oraz zawartej przez nią umowy z zakładem gazownictwa wynika, że ogrzewanie lokalu piecem gazowym istniało od 1988 r. Odwołująca się wskazywała, że obowiązujące przepisy prawa nakładają na administratora budynku obowiązek przeprowadzania kontroli przewodów kominowych i wentylacyjnych. Do 2003 r. nie było w tym zakresie zastrzeżeń. Nagle w 2003 r. doszło do zatrucia spalinami jej córki D., które było konsekwencją zaburzenia w odprowadzeniu spalin z piecyka i wentylacji. Odwołująca się akcentowała tę okoliczność, że nie dokonywała żadnych zmian i przeróbek w przewodach kominowych, jak również w przyłączach gazowych. Jedyne czynności, które wykonała w lokalu nr [...] sprowadzały się do wymiany urządzeń odbiorczych gazowych na nowe, bezpieczniejsze, które to prace wykonane zostały przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami gazowymi. Odwołująca się domagała ponownego przeprowadzenia oględzin z jej udziałem wskazując, że wszystkie powyższe ustalenia dokonano podczas oględzin bez przedstawiciela właściciela lokalu nr [...], jakim jest Gmina Miejska w G. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w dniu 3 marca 2006 r. podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ustalił tylko nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 31 sierpnia 2006 r. przyjmując, że z ustaleń dokonanych w czasie wizji lokalnej wynika, że w mieszkaniu nr [...] samowolnie wykonano instalację gazową, montaż pieca gazowego dla celów C.O. oraz montaż piecyka gazowego typu PG do podgrzewania wody. Organ odwoławczy akcentował również tę okoliczność, że B. R. nie posiada dokumentów w postaci opinii kominiarskiej ze wskazaniami przewodów do jakich wyżej wymienione urządzenia mogą być podłączone. Odnosząc się do argumentów odwołania WINB wskazał, że skarżąca w istocie przyznała, że samowolnie dokonała wymiany urządzeń grzewczych i gazowych bez zgłoszenia. B. R. wniosła skargę do sądu, w której zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, t.j. art. 30 ust. 1pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 2 oraz art. 81a przez błędne przyjęcie, że każda wymiana odbiorników gazowych w mieszkaniu wyposażonym w instalację gazową (t.j. piecyka do podgrzewania wody oraz piecyka do ogrzewania mieszkania) pociąga za sobą obowiązek zgłoszenia tej czynności właściwemu organowi. W skardze zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, t.j. art. 7 do 10 k.p.a. z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pozbawienia jej do udziału w tym postępowaniu, a w szczególności możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca wskazywała, że brak jest podstaw prawnych do nałożenia na nią obowiązku przedłożenia kosztownych dokumentów w sytuacji, gdy nie dokonała ona samowolnie żadnych robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Skarżąca akcentowała tę okoliczność, że w dniu objęcia przez nią w najem lokal nr [...] posiadał instalację gazową z trzema odbiornikami, a jej czynności w tej sprawie sprowadzały się wyłącznie do wymiany odbiorników bez jakiejkolwiek zmiany przyłączy oraz przewodów kominowych odprowadzających spaliny. B. R. akcentowała tę okoliczność, że po wypadku jej córki, t.j. zatrucia tlenkiem w 2003 r., przeprowadzono oględziny w lokalu nr [...] ujawniając wówczas, że łazienka nie posiada żadnej wentylacji, gdyż kratka wentylacyjna została zamurowana przez kominiarzy w trakcie montażu ogrzewania w mieszkaniu nr [...] w 1992 r. Skarżąca wskazywała, że jako najemca mieszkania nie ma obowiązku prowadzenia książki obiektu i dokumentowania w niej wszystkich zmian, jakie dokonywane są w przewodach kominowych budynku. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, a jej zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia za słuszne. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 81c ust. 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2017 ze zm.) stanowi, że organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z treści ust. 1 tego przepisu wynika natomiast, że żądanie to może być skierowane wyłącznie do uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Przypomnieć jednocześnie należy, że zgodnie z art. 61 cyt. wyżej Prawa budowlanego obowiązek utrzymywania obiektów budowlanych zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 Ustawy obciąża właściciela lub zarządcę danego obiektu budowlanego. Określone w rozdziale 6 ustawy obowiązki utrzymywania obiektów budowlanych w odpowiednim stanie technicznym (por. art. 61 do 66 Prawa budowlanego) dotyczące m.in. przeprowadzania okresowych kontroli, w tym instalacji gazowych oraz przewodów kominowych, prowadzenia książki obiektu itd. obciążają właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych. Przepis art. 81c Prawa budowlanego stanowi kompleksową regulację procedury nakładania na uczestników procesu budowlanego, właścicieli i zarządców obiektów budowlanych obowiązków dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz i nie jest on związany z samowolą budowlaną i ma charakter dowodowy i jako taki nie podlega egzekucji administracyjnej. Wynika to wprost z treści art. 81 c ust. 4 Ustawy, który przewiduje, że w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz organ administracji może wyłącznie zlecić wykonanie tych ocen na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Z przytoczonych wyżej przepisów prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że na wskazanej wyżej podstawie prawnej nie można było zobowiązać do dostarczenia opisanych w decyzjach organów obydwu instancji ocen lub ekspertyz do osoby, która jest wyłącznie najemcą lokalu mieszkalnego. Zaskarżona decyzja zawiera sprzeczne rozstrzygnięcia, skoro w jej treści przyjmuje się, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia stanu faktycznego, że skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej. Organy administracji obydwu instancji nie wskazały żadnego dowodu ani też podstawy prawnej wynikającej z obowiązujących przepisów prawa budowlanego, na czym ta samowola budowlana miała polegać. Gdyby przyjąć, że skarżąca jako inwestor dopuściła się samowoli budowlanej, to w sprawie tej winny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przy czym organy administracji winny wskazać, czy samowola budowlana polegała na prowadzeniu jakichkolwiek robót bez pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi. W takiej sytuacji faktycznej podstawą nałożenia na inwestora określonych obowiązków winien być przepis art. 51 Prawa budowlanego i w sprawie tej nie miał by zastosowania przepis art. 81 c Ustawy. Skarżąca konsekwentnie twierdziła, że obejmując w najem przedmiotowy lokal zastała w nim istniejącą instalację gazową (przyłącze), do którego podłączone były trzy urządzenia odbiorcze, t.j. piec do ogrzewania mieszkania oraz dwa piece gazowe do podgrzewania ciepłej wody usytuowane w łazience i w kuchni. Skarżąca wskazywała konkretne dowody na potwierdzenie tej okoliczności, t.j. zeznania poprzedniej najemczyni tego samego lokalu oraz dokumenty będące w posiadaniu PGM-u. Skarżąca przyznała natomiast, że dokonała wyłącznie wymiany opisanych wyżej gazowych urządzeń odbiorczych, co wykonane zostało przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia gazowe. Z akt sprawy wynika, że w przedmiotowym budynku od kilkudziesięciu lat przebudowywano instalacje gazowe oraz związane z tym podłączenia urządzeń gazowych do odpowiednich kominów wentylacyjnych. Przyczyną wypadku córki skarżącej było samowolne zamurowanie kratki wentylacyjnej i pozbawienie przez to możliwości odprowadzania spalin gazowych z jej mieszkania nr [...]. Nastąpiło to najprawdopodobniej przy modernizacji lub montażu nowej instalacji gazowej w lokalu nr [...] lub nr [...]. W tej sytuacji organy administracji na podstawie art. 7 i 77 § 11 k.p.a zobowiązane były do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w którym to ustalono by jednoznacznie od początku wszystkie przebudowy i podłączenia instalacji gazowych do poszczególnych kominów w taki sposób, aby z ustaleń tych wynikało, które z tych prac wykonane zostały na podstawie odpowiednich pozwoleń na budowę, które bez tych pozwoleń oraz które z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniach na budowę. Jednym z podmiotów zobowiązanym do udzielenia w tej sprawie szczegółowych wyjaśnień winna być Gmina Miejska w G., która jest właścicielem przedmiotowego lokalu nr [...], a w poprzednim okresie była właścicielem i zarządcą całego budynku. Na niej bowiem spoczywał obowiązek prowadzenie książki obiektu i inwentaryzacji wszystkich zmian budowlanych oraz przyłączy gazowych w przedmiotowym budynku. Z akt sprawy wynika natomiast, że organ administracji ograniczył się do analizy dowodów przedkładanych przez właścicieli innych lokali, w tym również mieszkańca lokalu nr [...], J. M., którego instalacje były podłączone do tego samego komina. Oparcie ustaleń faktycznych w tej sprawie winno być dokonywane m.in. na podstawie dowodów z przesłuchania świadków, w tym ewentualnie świadka J. M. oraz wszystkich innych osób, w tym poprzedniej najemczyni przedmiotowego lokalu nr [...]. Wskazać również należy, że obowiązujące przepisy prawa budowlanego nie przewidują obowiązku uzyskania pozwolenia na wymianę urządzeń odbiorczych zasilanych gazem (np. piecyka PG lub pieca gazowego), jeżeli jednocześnie nie jest dokonywana wymiana bądź naprawa przyłączy lub zmiana w systemie wentylacyjnym budynku. Chodzi tu w szczególności o odprowadzenie gazów do innego komina. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 obowiązującego Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. realizacja przyłączy elektro-energetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych i telekomunikacyjnych. Budowa takich przyłączy zgodnie z art. 29 a ust. 1 Ustawy wymaga wyłącznie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii mapy zasadniczej oraz zgłoszenia właściwemu organowi. W świetle przedstawionych wyżej ustaleń oraz wywodów brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że skarżąca w warunkach samowoli budowlanej zrealizowała jakiekolwiek roboty budowlane, a w konsekwencji brak było podstaw do stosowania w tej sprawie zarówno przepisu art. 50 i 51 oraz art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Z tych też przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone decyzje orzekając o zwrocie kosztów postępowania zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Uwzględniając skargę Sąd zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. W dalszym postępowaniu w tej sprawie organy administracji po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z wymogami określonymi w przepisach k.p.a. będą zobowiązane do dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie przebudowy instalacji i przyłączy gazowych w przedmiotowym budynku oraz podłączenia odprowadzania spalin do poszczególnych kominów wentylacyjnych. Dopiero prawidłowe ustalenia faktyczne dadzą podstawę do zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego, inaczej mówiąc organy zobowiązane będą ustalić, kto samowolnie dokonał zmiany podłączeń urządzeń gazowych oraz kanałów wentylacyjnych w sposób powodujący zagrożenie dla mieszkańców budynku. Udział w każdej fazie tego postępowania winien być zapewniony wszystkim właścicielom lokali, skarżącej, jak i podmiotowi reprezentującemu Gminę Miejską w G. w części dotyczącej lokalu nr [...]. Obowiązek taki wynika wprost z przepisu art. 10 k.p.a.