II SA/Gd 536/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. R., G. M., H. J., H. R., T. B. na decyzję Wojewody z dnia 29 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste oddala skargę. Decyzją z 29 maja 2013 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z 5 lutego 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie regulacji prawnej nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w J. Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Jak wynika z akt administracyjnych M. R. złożył w dniu 14 lutego 1992 r. w Urzędzie Miasta J. wniosek w sprawie regulacji stanu prawnego nieruchomości o nr [...] i powierzchni 233 m2 położonej w J. Wniosek ten nie został rozpatrzony na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawnych. Natomiast, w piśmie z 6 marca 2012 r. Burmistrz przekazał Staroście wniosek M. R., H. R., T. B., H. J. i G. M. w sprawie przekazania w.w. nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W wyroku z 5 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SAB/Gd 9/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Starostę do rozstrzygnięcia wniosku M. R. z 14 lutego 1992 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu wyroku wraz z klauzulą prawomocności. W decyzji z 5 lutego 2013 r. Starosta orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie w sprawie przekazania w.w. nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz wnioskodawców. Starosta powołał art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wskazując jednocześnie, że został on, na mocy art. 241 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. 2010, nr 102, poz. 651 ze zm.) zastąpiony przez art. 207 tej ostatniej ustawy. Zgodnie z art. 207 w.w. ustawy posiadacze nieruchomości Skarbu Państwa uzyskują roszczenie do żądania przekształcenia ich posiadania jako stanu faktycznego w stan prawny przez oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Powyższe oznacza, że posiadaczom tym przysługuje roszczenie, które może być dochodzone przed sadami powszechnymi. To z kolei prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, gdyż brak jest jednego elementu stosunku administracyjoprawnego – podstaw do orzeczenia w drodze decyzji administracyjnej. Z tych względów organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: M. R., H. R., T. B., H. J. i G. M., zarzucając wydanej decyzji naruszenie szeregu przepisów postępowania – art. 105 § 1 k.p.a., 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego – art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołujący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewoda w decyzji z 29 maja 2013 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że treścią żądania wnioskodawców jest przekazanie w.w. nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu na ich rzecz. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że niniejsze postępowanie nie może toczyć się, wbrew oczekiwaniom odwołujących, na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten bowiem został uchylony (jak i cała ustawa) na mocy art. 241 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Brak jest zatem możliwości orzeczenia na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego i koniecznością jego umorzenia. Z kolei, art. 207 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zdaniem organu odwoławczego, w ogóle nie znajdzie zastosowania w niniejszym stanie faktycznym, gdyż dotyczy on osób, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu 1 stycznia 1998 r. Osoby te mogą żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeśli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą. W niniejszym stanie faktycznym strony nie zgłosiły wniosku w trybie art. 207 powołanej ustawy, więc nie może on mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję złożyli: M. R., H. R., T. B., H. J. i G. M., zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem szeregu przepisów postępowania – art. 105 § 1 k.p.a., 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego – art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący ponad 20 lat oczekiwali na rozstrzygnięcie ich wniosku. Przez ten czas kilkakrotnie zmieniały się przepisy, mające zastosowanie do złożonego przez skarżących wniosku. Bezsporne jest natomiast, że w dacie zgłoszenia wniosku – w 1992 r. – przedmiotową kwestię regulował art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem skarżących, ich sprawa powinna zostać załatwiona na podstawie tego właśnie przepisu, a dwudziestoletnia bezczynność organu w zakresie rozpoznania ich wniosku nie powinna skutkować negatywnie w odniesieniu do ich sytuacji prawnej. Skarżący podkreślili, że spełniają wszystkie warunki niezbędne do uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, zarówno te obowiązujące do 15 lutego 2000 r., jak i po tej dacie. Argumentowali również, że poprzez złożenie wniosku w dniu 14 lutego 1992 r. o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nabyli ekspektatywę uzyskania tego prawa majątkowego na podstawie art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej części skargi uzasadniono zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez brak zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, naruszenie zasady informowania stron oraz brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem skarżących również w sposób błędny organy odmówiły zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie ze względu na prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 25 września 1997 r. stwierdzającej nabycie przez Polska Akademię Nauk w W. prawa użytkowanie wieczystego również do przedmiotowej nieruchomości. Skarżący argumentowali, że rozstrzygnięcie tej ostatniej sprawy stanowi prejudykat dla niniejszego postępowania. Podobnie, zawieszenie postępowania powinno również nastąpić ze względu na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej prowadzonej dla niniejszej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. Skarżący kwestionowali również prawidłowość sformułowania sentencji decyzji przez organ I instancji, wyrażającą się w braku określenia, czy umorzenie postępowania następuje w całości, czy w części. Reasumując skarżący podkreślili, że wadliwe jest stanowisko organów administracji o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, gdyż skarżący spełniają wszelkie przesłanki umożliwiające nabycie przez nich prawa użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, prezentując stanowisko tożsame z zajętym w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli obejmującej ocenę zgodności z prawem jest decyzja Wojewody z 29 maja 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z 5 lutego 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj:. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) w relacji do wynikających z k.p.a. przepisów warunkujących możliwość wydania orzeczenia w formie decyzyjnej. Należy zauważyć na wstępie, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 6 k.p.a. – zasadą praworządności - organ administracji publicznej jest obowiązany działać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Oznacza to, że wydając w konkretnej sprawie administracyjnej decyzję organ musi stosować przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie jej wydawania. Tylko tego rodzaju postępowanie może być uznane za legalne. W realiach rozpoznawanej sprawy prowadzi to do wniosku, że – po pierwsze – organy administracji nie mogły orzec na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż ustawa ta została w całości uchylona na mocy art. 241 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. 2010, nr 102, poz. 651 ze zm.). Z kolei, art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi prawnej podstawy do orzeczenia zgodnie z wnioskiem skarżących w formie decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami osoby, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu 1 stycznia 1998 r., mogą żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą. Nabycie własności budynków wybudowanych ze środków własnych posiadaczy następuje nieodpłatnie. Powyższy przepis oznacza, że tryb oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste wyłączony został ze sfery imperium i podlega regulacji za pomocą środków cywilnoprawnych – umów. Należy w tym miejscu przypomnieć, że do 1994 r. uwłaszczenie rozumiane jako oddanie w użytkowanie wieczyste następowało z zastosowaniem trybu postępowania administracyjnego, a dopiero następnie w drodze umowy, której zawarcia pierwotnie nie mógł jednak wymusić posiadacz. Dnia 15 lutego 2000 r. posiadaczom przyznano roszczenie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Aktualne brzmienie art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznaje posiadaczowi roszczenie, które może być dochodzone na drodze sądowej. Wynika z niego jednoznacznie, że można żądać, przy spełnieniu określonych warunków, oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze umowy, nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej lub innego aktu. Posiadaczom przysługuje zatem roszczenie o uwłaszczenie, które - w razie odmowy zawarcia umowy - może być realizowane w drodze sądowej poprzez wystąpienie do sądu powszechnego o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wraz z przeniesieniem własności budynków. W takim postępowaniu sąd cywilny bada przesłanki warunkujące oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w tym czy żądanie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste zostało wniesione w terminie, o którym mowa w art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw Podsumowując zatem, od wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste następuje tylko w drodze umowy cywilnoprawnej. Podkreślić też należy, że to przepisy prawa - ustawy i wydane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze - decydują o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną o określonej treści. Wydawanie decyzji administracyjnej jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy w systemie prawnym jest obowiązująca norma prawna uprawniająca do działania w takiej formie. Niewątpliwie, w analizowanym stanie faktycznym brak jest podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji, co skutkuje uznaniem bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego i jego umorzeniem, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sprawy dotyczące oddania w użytkowanie wieczyste są sprawami, których nie obejmuje przepis art. 1 k.p.a., a konsekwencji nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji czy postanowienia (por. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 125/08 i postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2010r. – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy w tym miejscu podkreślić również, ustosunkowując się do wyartykułowanego w skardze zarzutu o istnieniu ekspektatwy rozpatrzenia sprawy na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zgłoszenia wniosku w 1992 r., że nie może on zostać uwzględniony w świetle wyżej powołanej zasady praworządności i wynikającej z niej konieczności orzekania na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W ocenie sądu jednak, niezależnie od przyczyn opieszałości organów administracji w niniejszej sprawie, należy zauważyć, że na skutek rozpatrzenia wniosku skarżących w oparciu o obowiązującą podstawę prawną, tj. art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zostali oni pozbawieni żadnych praw. Mechanizm obowiązywania normy art. 207 powołanej ustawy sprawia, że aktualnie o przysporzeniu, jakiego oczekują skarżący, nie rozstrzyga się w formie decyzji administracyjnej, lecz w drodze umowy z właściwym organem administracji reprezentującym Skarb Państwa, a w razie braku woli jej zawarcia – orzeczenia sądu powszechnego zobowiązujacego do złożenia oświadczenia woli o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wraz z przeniesieniem własności budynków. Z przyczyn wskazanych wyżej również wnioski skarżących o zawieszenie postępowania administracyjnego nie mogą zostać uwzględnione. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 t. j. ze zm.) skargę oddalił.