II SA/Gd 536/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu na decyzję Wojewody z dnia 29 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu Powiatowi ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 500 (pięćset) złotych wpisu sądowego. Powiat wniósł skargę na opisaną decyzję Wojewody w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W niniejszej sprawie Starosta w decyzji z dnia 5 lutego 2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego na wniosek F. B. Od powyższej decyzji inwestor złożył odwołanie do Wojewody, który w decyzji z dnia 29 czerwca 2018 r. uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 5 lutego 2018 r. i zatwierdził projekt budowlany zamienny w sposób opisany w sentencji decyzji, zmieniając jednocześnie z tym zakresie ostateczną decyzję Starosty z 11 września 2017 r., udzielającą F. B. pozwolenia na budowę dwóch hal usługowo – magazynowych z zapleczem socjalnym i instalacjami w miejscowości R., gmina P. na terenie działek o nr. [..] i [..], obręb Ł. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Powyższe unormowanie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym wniesienie skargi przez podmiot nieuprawniony stanowi przyczynę jej odrzucenia. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym, zwłaszcza - podmiotu, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Taką przyczyną odrzucenia skargi jest sytuacja wniesienia skargi przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji, bądź też - zaistniała w analizowanych okolicznościach faktycznych - sytuacja wniesienia skargi przez jednostkę samorządu terytorialnego, którą taki organ reprezentuje, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Jak to już podano, decyzję w pierwszej instancji wydał Starosta, natomiast skarga została wniesiona przez Powiat, reprezentowany przez Starostę. W takiej sytuacji zasadne jest rozważenie skutków podwójnej roli, w jakiej występuje starosta w sprawach, które należą do jego właściwości rzeczowej jako organu pierwszej instancji. Z jednej strony jest on organem jednostki samorządu terytorialnego, a także organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. reprezentującym interesy Skarbu Państwa, a z drugiej strony na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) - jest przewodniczącym zarządu powiatu (wykonującego zadania własne, jako organ jednostki samorządu terytorialnego) i reprezentuje powiat na zewnątrz. Co do zasady powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, rozważając tę kwestię na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Wspomniana jednostka, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Dopuszczenie w takiej sytuacji do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego reprezentowaną przez ten organ doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 (dostępna w CBOSA), w której stwierdza się, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie (...), jeżeli decyzję wydaje starosta (...). W świetle tej uchwały pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Rozpoznając przedmiotową sprawę i mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdza, że Powiat, reprezentowany przez starostę, jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie może być stroną niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, a jego skarga jako niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji skargowej, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu. O zwrocie z urzędu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego sąd orzekł w punkcie drugim sentencji, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.