II SA/Gd 537/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", Wójt Gminy odmówił ustalenia na rzecz G. L. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie (bez zmiany powierzchni zabudowy i kubatury) i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie działki nr [...] położonej w K. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że planowana inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Organ stwierdził, że granice obszaru analizowanego wyznaczył zgodnie z obowiązującymi przepisami, w odległości 72m od granicy działki. Odległość ta, w ocenie organu, jest wystarczająca dla dokonania oceny sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z działką nr [...]. Na wyznaczonym terenie organ dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Organ stwierdził, że w analizowanym obszarze brak jest terenów z legalną zabudową mieszkaniową jednorodzinną dostępnych z dróg wewnętrznych o numerach [...], [...] i [...]. Na podstawie wizji w terenie ustalił, że w sąsiedztwie działki inwestora występuje nieliczna zabudowa gospodarcza i letniskowa o zróżnicowanych formach. Dla tych działek oraz dla działki objętej wnioskiem prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej zabudowy (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2008r.). Organ stwierdził również, że zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego z dnia 19 maja 2011 r. dla żadnej z działek położonych w odległości większej niż 50m od ul. W. nie wydano pozwoleń na budowę; pozwolenia na budowę zostały wydane jedynie dla działek o numerach [...], [...], [...], [...] i [...]. Ponadto dla żadnej z działek położonych w obszarze analizowanym, które nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - ul. W., nie wydano decyzji ustalających warunki zabudowy dla jakiegokolwiek obiektu. Organ wyjaśnił, że w obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, znajdują się działki zabudowane w sposób uniemożliwiający określenie parametrów, cech i wskaźników planowanej zabudowy. Obiekty wzniesione nielegalnie nie mogą bowiem posłużyć do określenia parametrów planowanej inwestycji. Ponadto obszar ten jest częścią terenów rolnych, znajdujących się w strefie ochrony krajobrazowej i konserwatorskiej. Natomiast w południowej części analizowanego obszaru znajdują się budynki mieszkalne usytuowane wzdłuż ulicy W. Budynki wyznaczają linię zabudowy wyłącznie wzdłuż tej ulicy. Organ stwierdził, że gabaryty ustalone w wyniku analizy dla ewentualnej zabudowy na działce nr [...], spełniające wymagania w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, nie są zgodne z parametrami zabudowy określonymi we wniosku. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 7,8%, podczas gdy wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji wynosi 9%. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 4,5m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji to 2,5m. Średnia wysokość głównej kalenicy w obszarze analizowanym to 8m; wysokość głównej kalenicy planowanej inwestycji to 3,5m. W obszarze analizowanym dominują budynki przekryte dachami dwuspadowymi o symetrycznych połaciach. Dopuszczalny kąt nachylenia dachu to 30°. Wnioskowany kąt nachylenia dachu - 16° nie jest zgodny z ustalonym kątem nachylenia w obszarze analizowanym. Organ stwierdził również, że obowiązującą linię zabudowy ustalił w odległości 20m od granicy działek z drogą publiczną. Działka objęta wnioskiem nie ma wspólnej granicy z drogą publiczną i znajduje się w odległości od 73m do 97m od drogi publicznej; nie jest zatem możliwa realizacja budynku, którego ściana frontowa przylegałaby do obowiązującej linii zabudowy ustalonej w obszarze analizowanym. Istniejąca legalna zabudowa na działkach bezpośrednio przyległych do ul. W. umożliwia ustalenie linii zabudowy wyłącznie w odniesieniu do tej drogi. Natomiast ustalenie nowej linii zabudowy wzdłuż innych działek drogowych, w sytuacji braku legalnej zabudowy tworzącej obudowę tych dróg, stanowiłoby naruszenie zasad kształtowania ładu przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że brak jest możliwości ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z uwagi na brak zgodności parametrów wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z parametrami zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W odwołaniu od powyższej decyzji G. L. wniósł o jej uchylenie, podnosząc, że ustawa nie zawiera definicji działki sąsiedniej, która nie musi być działką bezpośrednio sąsiadującą z działką będącą przedmiotem wniosku. Zakwestionował twierdzenie organu o przeprowadzonej wizji w terenie. W ocenie skarżącego wizja winna zostać zakończona protokołem załączonym do akt sprawy. Skarżący zarzucił, że w decyzji wskazano rzekome obiekty wzniesione nielegalnie, jednak są to gołosłowne twierdzenia, nie poparte prawomocnymi decyzjami. Organ nie może powoływać się na brak punktów odniesienia w postaci braku sąsiedztwa, ponieważ na mapie załączonej do decyzji widnieją budynki w granicach obszaru analizowanego i w bliskiej odległości od niego. Skarżący wyjaśnił, że na działce posiada już prąd oraz ma warunki przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, a także ustną umowę o przyłączeniu wody z firmą wodociągową. Odnosząc się do wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki - ustalonego na analizowanym obszarze, stwierdził, że nie wie, na jakiej podstawie organ ustalił ten wskaźnik. Skarżacy wyjaśnił nadto, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęta przez organ wynosi 4,5m, a we wniosku jest 2,5m, ponieważ budynek objęty wnioskiem jest mniejszy. Tak samo jest ze wskazywaną przez organ średnią wysokością głównej kalenicy w obszarze analizowanym - 4,5m. We wniosku parametr ten został określony na 2,5m, ponieważ budynek jest niewielki. Niewielkie gabaryty budynku powodują także, iż kąt nachylenia dachu wskazany we wniosku (15°) jest mniejszy niż ten wynikający z analizy (30°). Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 9 maja 2013 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz §§ 3 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie", utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy wymaga aby zamierzenie inwestycyjne było zgodne z zabudową znajdującą się w obszarze analizowanym oraz spełniało pozostałe przesłanki wynikające z przepisów. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji dokonał analizy terenu zgodnie z dyspozycją § 3 rozporządzenia. Do analizy przyjęto właściwy obszar, a mianowicie obszar w odległości 72m od granicy działki, tj. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, dla której wnioskowano warunki zabudowy. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym, w najbliższym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, znajduje się zabudowa gospodarcza i rekreacyjna zrealizowana w wyniku samowoli budowlanej i w stosunku do tych inwestycji, jak i inwestycji zrealizowanej na działce objętej wnioskiem, toczy się postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej zabudowy. W obszarze analizowanym, przy ulicy W., znajduje się także legalna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...]; działki o numerach: [...], [...] i [...] stanowią drogi wewnętrzne prywatne; pozostałe działki są niezabudowane lub zabudowane małymi budynkami gospodarczymi i letniskowymi (samowole budowlane). W południowej części analizowanego obszaru stwierdzono budynki mieszkalne, usytuowane wzdłuż ulicy W., wyznaczające obowiązującą linię zabudowy w odległości 20m od granicy działki z drogą publiczną - ul. W. Kolegium podkreśliło, że z analizy wynika, iż na działkach zabudowanych legalnie zabudową mieszkaniową średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 7,8%. Dlatego dopuszczalny wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono na 7,8%. Wnioskowany wskaźnik zabudowy to 9%. W analizie dopuszczalną szerokość elewacji frontowej, ustaloną na podstawie legalnie posadowionych budynków, określono na 10m z zastosowaniem tolerancji 20%. Dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na 4,5m. Wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej to 2,5m. Dopuszczalny kąt nachylenia dachu ustalono na 30°. Wnioskowana inwestycja miałaby mieć kąt nachylenia dachu 16°. Dopuszczalną wysokość głównej kalenicy określono na 7-8m jako średnią w obszarze analizowanym; wnioskowana wysokość to 3,5m. Układ połaci dachowych w analizowanym obszarze - dachy dwuspadowe o symetrycznych połaciach i taki układ określono jako dopuszczalny. Ponadto wskazano, iż na analizowanym terenie nie występuje infrastruktura techniczna wystarczająca dla zamierzenia budowlanego. Brak wodociągu i kanalizacji sanitarnej. Z analizy mapy, zdaniem Kolegium, wynika, że na wysokości działki nr [...] brak jest rozdzielczego przewodu wodociągowego do sieci wodociągowej i rozdzielczego kanału ściekowego do zewnętrznej sieci kanalizacji ściekowej, z czego wynika, że brak jest możliwości przyłączenia do kanalizacji ściekowej i sieci wodociągowej wnioskowanej inwestycji. Legalna zabudowa przy ul. W. jest podłączona do sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy możliwe jest jedynie po łącznym spełnieniu wskazanych w tym przepisie warunków. W ocenie Kolegium wnioskowane zamierzenie nie spełnia łącznie wszystkich wymaganych warunków wynikających z dyspozycji art. 61 ust. 1 ustawy. Brak jest spełnienia warunku powierzchni zabudowy. Średni wskaźnik zabudowy na terenie objętym analizą wyniósł 7,8%, podczas gdy wskaźnik zabudowy wnioskowanej działki wyniósł 9%. Niezgodna z ustaleniami analizy jest także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej; w obszarze analizowanym średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 4,5m, podczas gdy wnioskowana wysokość to 2,5m. Od średnich wartości odbiega również wartość kąta nachylenia dachu; w badanych na obszarze analizowanym budynkach kąt ten wyniósł 30°, podczas gdy dla wnioskowanej inwestycji określony został na ok. 16°. Wysokość głównej kalenicy budynku także odbiega od średniej wysokości kalenicy budynków w analizowanym terenie; średnią i dopuszczalną wysokość głównej kalenicy ustalono w obszarze analizowanym na 7 - 8m; wysokość kalenicy dla planowanej inwestycji to 3,5m. Kolegium wyjaśniło także, iż organ pierwszej instancji badał zabudowę i zagospodarowanie terenu na całym wyznaczonym do analizy obszarze i tam usytuowana zabudowa była wyznacznikiem do ustalenia wszystkich wskaźników wymaganych dla nowej zabudowy. Wniosek dotyczył zamierzenia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku rekreacyjnego na budynek mieszkalny i pod tym kątem dokonano analizy zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotem badania była zatem zabudowa mieszkaniowa, znajdująca się nie tylko w najbliższym sąsiedztwie działki inwestora, ale także położona w dalszej odległości, na całym obszarze poddanym analizie. Kolegium wyjaśniło nadto, że dla dokonania analizy organ nie musi sporządzać protokołu, a efektem oględzin terenu jest analiza. Odnośnie ewentualnego zapewnienia możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej planowanej inwestycji Kolegium wyjaśniło, że skarżący nie przedłożył zapewnienia gestora sieci; także kwestia ewentualnego przyłączenia do kanalizacji sanitarnej nie została potwierdzona stosownym zapewnieniem; załączona do odwołania kserokopia mapy jest natomiast mało czytelna i nie stanowi dowodu, że takie zapewnienia strona posiada. Kolegium zaznaczyło przy tym, że nawet w sytuacji, gdyby strona posiadała stosowne zapewnienia, fakt niespełnienia wyżej wskazanych warunków w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi przesłankę do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że budynek mieszkalny wskazany we wniosku ma być mniejszy od budynków mieszkalnych znajdujących się na badanym obszarze. Nie tylko bowiem zamierzenie budowlane o parametrach większych od parametrów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym stanowi podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Także zamierzenie inwestycyjne o parametrach mniejszych od parametrów istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy jest niezgodne z istniejącą zabudową i wniosek o ustalenie dla takiego zamierzenia warunków zabudowy nie może zostać uwzględniony. Analizę zabudowy i zagospodarowania terenu sporządza się w celu określenia parametrów, cech i wskaźników dla zachowania ładu przestrzennego na danym terenie i każde zamierzenie inwestycyjne, aby mogło zostać zrealizowane, musi spełniać warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników. W skardze na powyższą decyzję G. L. zarzucił organowi, że nie został powiadomiony o wizji lokalnej, co stanowiło naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzucił również, że organ powinien wyliczyć konkretnie ile i na jakiej działce sąsiadującej jest budynków. Jeżeli organ stwierdzi jakieś nieścisłości, winien wezwać stronę do ich wyjaśnienia. Skarżacy stwierdził nadto, że w bliskiej odległości od jego działki biegną wszystkie media, a skoro organ uznał, że załączona do odwołania mapa jest nieczytelna i nie może stanowić dowodu, to powinien zwrócić się do skarżącego o przedłożenie czytelnej mapy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 23 kwietnia 2012 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie (bez zmiany powierzchni zabudowy i kubatury – vide doprecyzowanie wniosku z dnia 5 stycznia 2012 roku - k. 9 akt administracyjnych organu I instancji) i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] położonej w K. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego G. L. i prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", w warunkach braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest nieruchomość objęta wnioskiem. Zgodnie z art. 59 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Podkreślić wymaga, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451). Niespełnienie zatem choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jednym z warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy jest zasada dobrego sąsiedztwa (vide art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa winna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Jednocześnie wskazuje się, że istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2013, s. 513-515). Orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji, przyjmując słuszne stanowisko, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy. Ustalenie, czy planowana zabudowa będzie zgodna z panującymi już na terenie sąsiednim warunkami dotyczącymi funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, możliwe jest jedynie poprzez porównanie zastanego na danym terenie zagospodarowania terenu z planowanym zagospodarowaniem. Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które obowiązują na terenie sąsiednim, określa się podczas przeprowadzonej w tzw. obszarze analizowanym - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Analiza ta powinna być wykonana w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie", które określa nie tylko sposób wyznaczenia obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2), ale również wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy (§ 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7) oraz geometrii dachu (§ 8). Z kolei planowane warunki zagospodarowania terenu, objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, określa inwestor w tym właśnie wniosku. Zgodnie z art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien bowiem zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przesłanka wynikająca z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, dotycząca kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, będzie więc spełniona, jeżeli warunki określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy będą zgodne z warunkami istniejącymi w analizowanym obszarze a ustalonymi podczas sporządzanej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Niespełnienie przez opisane we wniosku o wydanie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań powoduje niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego celu inwestycyjnego. Dokonując, w świetle wyżej przytoczonych przepisów i ich funkcji, oceny całokształtu sprawy Sąd uznał, że stanowisko organów obu instancji przedstawione w kontrolowanych decyzjach jest zgodne z tymi przepisami i uwzględnia wymogi w nich przewidziane. Przede wszystkim organy trafnie stwierdziły, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym. Organy zatem słusznie pominęły w swej analizie działki zabudowane – podobnie jak działka skarżącego – nielegalnie. Dokonując analizy przyjąć zatem należało, że są to działki niezabudowane. Organy dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie legalności zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Jednoznaczną informację w tym zakresie organ I instancji uzyskał od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, to jest od Starosty Powiatowego, który w piśmie z dnia 19 maja 2011 r. wskazał, które działki (znajdujące się w obszarze analizowanym) są zabudowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem które należy uznać za legalnie zabudowane, a które zostały zabudowane bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu informacja ta stanowi wystarczający materiał do dokonania ustalenia, które działki z położonych na obszarze analizowanym należy uznać za zabudowane zgodnie z obowiązującym porządkiem normatywnym. Należy przy tym zauważyć, że organ ustalający warunki zabudowy co do zasady związany jest treścią wniosku inwestora, który musi odnieść do dokonanej pod kątem wymogów art. 61 ust. 1 ustawy analizy funkcji oraz cech zabudowy. Szczególnie silne związanie organu treścią wniosku występuje w sytuacji takiej jak zaistniała w niniejszej sprawie, w której wnioskodawca składa wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu budowlanego już zrealizowanego (celem jego legalizacji). W takiej sytuacji brak jest bowiem miejsca na próbę dostosowania wniosku inwestora do parametrów, jakie ustalono na podstawie wykonanej w sprawie analizy. W ocenie Sądu należało zatem uznać, że treść wniosku skarżącego była jednoznaczna i wiążąca dla organów, w szczególności w zakresie parametrów inwestycji. Szczególnie, że skarżący (precyzując wniosek) wyraźnie wskazywał w piśmie z dnia 5 stycznia 2012 roku, że planowana przebudowa ma zostać dokonana bez zmiany powierzchni zabudowy i kubatury obiektu, a zatem parametry wskazane we wniosku dotyczyły obiektu budowlanego w takim kształcie jak istniejący. Co za tym idzie, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi, że organ nie wezwał skarżącego do wyjaśnienia bliżej niesprecyzowanych nieścisłości (prawdopodobnie wniosku). Skarżący nie wyjaśnił przy tym w skardze o jakie nieścisłości może chodzić, w jakim zakresie miałyby zostać dokonane ewentualne wyjaśnienia, czy też uzupełnienia. Zdaniem Sądu, przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza wykazała, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z cechami legalnej zabudowy znajdującej się w obszarze podlegającym analizie. W tym miejscu należy wyjaśnić skarżącemu, że organy, związane treścią wniosku, który dotyczył przebudowy budynku i zmiany sposobu użytkowania polegającej na realizacji funkcji mieszkaniowej w miejsce funkcji rekreacji indywidualnej, do analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym mogły przyjąć wyłącznie działki zabudowane budynkami pełniącymi funkcję taką jak wnioskowana tj. mieszkaniową. Wykluczone było natomiast dokonywanie oceny parametrów zabudowy pełniącej funkcję rekreacji indywidualnej (nielegalnych domków letniskowych). Również z tego względu zarzuty skarżącego dotyczące niedokładnego wskazania przez organy ile domków letniskowych znajduje się na przedmiotowym terenie były nieistotne. Obszar analizowany w sprawie został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako trzykrotność szerokości frontu działki. Zgodnie ze sporządzoną w sprawie analizą: - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki na obszarze analizowanym wynosi 7,8%, podczas gdy taki sam wskaźnik dla objętej wnioskiem skarżącego zabudowy wynosi 9%; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi 4,5m, podczas gdy wysokość elewacji frontowej objętej wnioskiem zabudowy wynosi 2,5m; - kąt nachylenia dachu dla zabudowy usytuowanej na obszarze analizowanym wynosi 30˚, podczas gdy skarżący dla objętej wnioskiem zabudowy wskazuje kąt nachylenia dachu wynoszący około 16˚; - wysokość głównej kalenicy dla obszaru analizowanego została w analizie ustalona na 7 - 8m, natomiast wysokość budynku objętego wnioskiem wynosi 3,5m; - na obszarze analizowanym występuje zabudowa o układzie połaci dachowych jako dach dwuspadowy o symetrycznych połaciach, podczas gdy budynek, którego dotyczył wniosek posiada układ połaci dachowych o niesymetrycznych połaciach. Powyższe ustalenia analizy, które stały się ustaleniami decyzji organów obu instancji, należało uznać za prawidłowe, znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, przy czym skarżący ustaleń tych co do zasady nie kwestionował. Skarżący jedyne zastrzeżenia zgłosił do sposobu ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki na obszarze analizowanym, podnosząc w odwołaniu, że organ nie wyjaśnił jak wskaźnik ten obliczył. Tymczasem z analizy wprost wynika sposób obliczenia tego wskaźnika, wskazane są tam bowiem powierzchnie poszczególnych działek (legalnie zabudowanych) i powierzchnie znajdujących się na tych działkach budynków. Iloraz tych dwóch danych daje wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przyjęty w analizie urbanistycznej wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działek dla obszaru analizowanego o wartości 7,8% jest zatem prawidłowy, wynika bowiem jednoznacznie z jej treści. Parametr ten został wyliczony na podstawie danych dotyczących powierzchni zabudowy oraz powierzchni działek, na których występuje zabudowa zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym. Bezzasadnie zatem skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji kwestionował prawidłowość ustaleń w zakresie powyższego parametru zabudowy. Z kolei wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem wynika jednoznacznie z jego treści. Skarżący określił wielkość powierzchni zabudowy na 45m2, co - przy powierzchni działki wynoszącej 500m2 (okoliczność bezsporna), pozwala obliczyć wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na 9%. W ocenie Sądu organy obu instancji słusznie uznały, że niezgodność wnioskowanej zabudowy z istniejącą na obszarze analizowanym zabudową, w zakresie powyżej opisanych cech, nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Jak bowiem wyjaśniono już powyżej, dla uwzględnienia wniosku niezbędnym było łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Prawidłowo również organ pierwszej instancji uznał, że dla inwestycji objętej wnioskiem brak jest możliwości ustalenia w tej sprawie linii zabudowy. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenie, co do zasady obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wprawdzie z ustępu 4. tego paragrafu wynika, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, jednak w niniejszej sprawie takich wniosków analiza nie zawiera. Z analizy wynika bowiem, że istniejąca legalna zabudowa na działkach bezpośrednio przyległych do ul. W. umożliwia ustalenie linii zabudowy wyłącznie w odniesieniu do tej drogi. Natomiast ustalenie nowej linii zabudowy wzdłuż innych działek drogowych (dróg wewnętrznych), w sytuacji braku legalnej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż tych dróg, stanowiłoby naruszenie zasad kształtowania ładu przestrzennego. Nieruchomość skarżącego położona jest bowiem na terenie historycznego obszaru wsi K., którego układ ruralistyczny wraz z otoczeniem wpisany jest do rejestru zabytków województwa pomorskiego na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 czerwca 2005 r. Charakterystyczną cechą objętego ochroną układu ruralistycznego wsi K. jest usytuowanie budynków wzdłuż dróg przebiegających na sztucznie usypanych groblach (ul. W.). Dopuszczenie odstępstw od tej zabudowy, poprzez zezwolenie na powstanie zabudowy, która – jak w przypadku obiektu budowlanego objętego wnioskiem skarżącego – nie jest usytuowana wzdłuż ul. W., godziłoby w wartości, dla ochrony których wprowadzono na tym terenie ochronę konserwatorską. Ponadto dodać należy, że na podstawie sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organy przyjęły prawidłowo, że dopuszczone na obszarze analizowanym parametry zabudowy zostały wyrażone jako wartości uśrednione, nie zaś jako wartości jedynie maksymalne. Przy czym średnie wartości parametrów objętych analizą dotyczą wyłącznie zabudowy zgodnej z obowiązującym porządkiem normatywnym. Oznacza to, że na obszarze analizowanym nie jest dopuszczalna zabudowa różna od uśrednionych parametrów legalnej zabudowy, a więc zarówno wówczas gdy parametry te przekracza, jak i gdy parametrów tych nie osiąga. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że niezgodne z istniejącą zabudową są parametry wnioskowanej zabudowy dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i wysokość głównej kalenicy, a także kąt nachylenia dachu, mimo że wartości tych parametrów nie przekraczają średnich wartości tych parametrów ustalonych dla obszaru analizowanego. Podkreślić przy tym należy również, że wskaźniki nowej zabudowy, określane w decyzjach o warunkach zabudowy, muszą mieć konkretną wielkość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 585/11, Lex nr 965372). Organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez ich podanie w wartościach liczbowych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349). Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 957/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając pozostałe zarzuty skarżącego, Sąd uznał za bezzasadne zarzuty, w których skarżący kwestionował nieprawidłowy sposób, w jaki została przeprowadzona w sprawie wizja lokalna. Podkreślić należy, że wizja lokalna przeprowadzana przez urbanistę na potrzeby sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest jedynie czynnością, na podstawie której gromadzi on dane niezbędne do sporządzenia analizy. Nie jest to natomiast czynność o charakterze dowodowym w postaci oględzin nieruchomości. Dowodem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest bowiem analiza urbanistyczna, która stanowi załącznik do decyzji i podlega badaniu organu wydającego decyzję, jak również element materiału dowodowego, którego treść może być kwestionowana przez strony postępowania oraz podlegać kontroli instancyjnej organu odwoławczego, a także ocenie sądu administracyjnego. Wizja lokalna prowadzona przez urbanistę nie jest zatem czynnością dowodową, której przeprowadzenie wymaga zawiadomienia stron. Wyjaśnić także należy skarżącemu, że podnoszone przez niego zarzuty dotyczące istnienia infrastruktury technicznej, w tym wodno-kanalizacyjnej, umożliwiającej realizację wnioskowanej inwestycji, nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu, wyjaśnienia organu odwoławczego, w których wskazywał on, że załączona do odwołania kserokopia mapy jest mało czytelna i nie stanowi dowodu, że skarżący posiada zapewnienia gestora sieci o możliwości przyłączenia do kanalizacji, należało uznać za niewystarczające. Organ winien był przeprowadzić prawidłowo dowód z mapy, która będzie wystarczająco czytelna dla poczynienia stanowczych ustaleń faktycznych w sprawie. Jednak nieprzeprowadzenie prawidłowo tego dowodu - stanowiące uchybienie przepisom regulującym postępowanie dowodowe, nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ - jak to już wyżej wykazano, organy w sposób prawidłowy ustaliły, że zachodzi sprzeczność pomiędzy parametrami inwestycji określonymi we wniosku, a parametrami zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Wykluczona zatem została możliwość zachowania ciągłość cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na skutek realizacji wnioskowanej inwestycji. Tylko w sytuacji spełnienia wszystkich pozostałych wymogów art. 61 ust. 1 ustawy, w tym wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, miałoby znaczenie, czy obiekt, którego dotyczył wniosek, posiada dostęp do infrastruktury technicznej. Brak możliwości przyjęcia, że planowana przez skarżącego inwestycja spełnia warunek kontynuacji cech i funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym jest wystarczającą przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyjaśnić ponadto należy, że na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. Sąd oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd może zawiesić postępowanie jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W niniejszej sprawie takie zagadnienie wstępne nie występuje, ponieważ prace trwające nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy nie mają żadnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.