II SA/Gd 539/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędzia WSA: Arkadiusz Despot - Mładanowicz Asesor WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant: Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie kosztów uzgodnienia tras przejazdów pojazdów przewożących ładunki o nienormatywnej masie lub gabarytach I. stwierdza bezskuteczność czynności polegających na ustaleniu skarżącej opłaty za wytyczenie trasy przejazdu pojazdu o ponadnormatywnych gabarytach i ciężarze, dokonanych przez Prezydenta Miasta pismami: z dnia 16 czerwca 1997r. - opłata nr [...], z dnia 19 czerwca 1997r. - opłata nr [...], z dnia 20 czerwca 1997r. - opłata nr [...], z dnia 9 lipca 1997r. - opłata nr [...], z dnia 9 lipca 1997r. - opłata nr [...], z dnia 21 lipca 1997r. - opłata nr [...], z dnia 22 lipca 1997r. - opłata nr [...], z dnia 25 lipca 1997r. - opłata nr [...], z dnia 31 lipca 1997r. - opłata nr [...], z dnia 12 sierpnia 1997r. - opłata nr [...], z dnia 20 sierpnia 1997r. - opłata nr [...], z dnia 26 sierpnia 1997r. - opłata nr [...], II. odrzuca skargę w takim zakresie w jakim dotyczy ona odmowy zwrotu skarżącej kwoty 25 834,47 zł. (dwadzieścia pięć tysięcy osiemset trzydzieści cztery złote czterdzieści siedem groszy), III. stwierdza, że czynności wymienione w punkcie I niniejszego wyroku nie mogą być wykonane w całości. 3 II SA/Gd. 539/03 UZASADNIENIE Prezydent Miasta za wytyczenie trasy przejazdu pojazdu o gabarytach i ciężarze przekraczających normy określone w przepisach o ruchu drogowym nałożył na "A" Spółkę z o.o. w K. opłaty: – w kwocie 1 200 złotych, pismem z dnia 16 czerwca 1997 r. nr [...] – w kwocie 1 600 złotych, pismem z dnia 19 czerwca 1997 r. nr [...], – w kwocie 2000 złotych, pismem z dnia 20 czerwca 1997 r. nr [...] – w kwocie 1 000 złotych, pismem z dnia 9 lipca 1997 r. nr [...] – w kwocie 1 000 złotych, pismem z dnia 9 lipca 1997 r. nr [...] – w kwocie 400 złotych, pismem z dnia 21 lipca 1997 r. nr [...] – w kwocie 1 000 złotych pismem z dnia 22 lipca 1997 r. nr [...] – w kwocie 600 złotych, pismem z dnia 25 lipca 1997 r. nr [...] – w kwocie 800 złotych, pismem z dnia 31 lipca 1997 r. nr [...] – w kwocie 800 złotych pismem z dnia 12 sierpnia 1997 r. nr [...] – w kwocie 200 złotych, pismem z dnia 20 sierpnia 1997 r. nr [...] – w kwocie 200 złotych pismem z dnia 26 sierpnia 1997 r. nr [...] W piśmie z dnia 25 stycznia 2001 r. "B" Spółka z o.o. w K. skierowała do Urzędu Miasta w G. wniosek o wydanie decyzji w sprawie opłat z tytułu wytyczenia tras przejazdu, objętych fakturami VAT nr [...] i [...], które to faktury stanowiły podstawę wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia egzekucji administracyjnej przez Urząd Skarbowy w K.. Wobec braku merytorycznej odpowiedzi na powyższe wezwanie, Spółka w piśmie z dnia 13 marca 2001 r. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Urzędu Miasta w G. polegającą na nie wydaniu decyzji w przedmiocie określenia wysokości opłat z tytułu wytyczenia tras przejazdu pojazdów nienormatywnych. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło Zarządowi Miasta i do załatwienia sprawy i wydania decyzji termin 2 tygodni. W dniu 10 lipca 2001 r. Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...], mocą której obciążył Spółkę "C" z siedzibą w K. opłatami i odsetkami za uzgodnienie tras przejazdów pojazdów przewożących ładunki o masie i gabarytach przekraczających dopuszczalne normy przez teren miasta G. w wysokości 10 800 złotych. W uzasadnieniu organ wskazał, że powyższą opłatę wyliczono w oparciu o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie warunków i trybu oraz jednostek i zasad ich współdziałaniu z Policją w zakresie usuwania i blokowania pojazdów oraz pilotowania pojazdów nienormatywnych (Dz. U. nr 49, poz. 225). Również stosownie do tegoż aktu prawnego Wydział Dróg i Komunikacji Urzędu Miejskiego w G. uzgadniał ze stroną trasy przejazdów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją nr [...] z dnia 10 grudnia 2002 r., wydaną w wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez Spółkę "D" z siedzibą w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż spraw dotyczących ustalania wysokości opłat za wytyczenie tras przejazdów pojazdów nienormatywnych nie załatwia się w drodze decyzji administracyjnych. Koszty te - jak podał organ - ustala się zgodnie z przepisami regulującymi zasady ustalania kosztów uzasadnionych; mogą one być określone w formie ryczałtowej. Obowiązujące przepisy jednak nie wskazują, iż określenie tych kosztów odbywa się w formie decyzji administracyjnej, a pogląd ten jest akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak podkreślił organ, w tej sytuacji strona, wobec której organ ustalił te koszty w formie decyzji administracyjnej, może domagać się od niego usunięcia naruszenia prawa, wzywając go do tego na piśmie, a następnie - w razie bezskuteczności wezwania - wnosząc skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. W piśmie z dnia 10 stycznia 2003 r. Spółka "E" w K. skierowała do Prezydenta Miasta wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wynikającego z ustalenia kosztów wytyczenia trasy w drodze decyzji administracyjnej i pobrania na jej podstawie kwot w drodze postępowania egzekucyjnego. Wskazując na okoliczność, iż wydanie decyzji w tej mierze było sprzeczne z prawem, wnioskodawczyni zażądała zwrotu pobranych opłat w wysokości 25 834, 47 złotych. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Prezydent Miasta skierował do Spółki "E" w K. pismo z dnia 28 stycznia 2003 r. nr [...], w którym poinformował, iż nie może uwzględnić wniosku strony. W uzasadnieniu wskazano, że opłaty i odsetki za uzgodnienie tras przejazdów przewożących ładunki o masie i gabarytach przekraczających dopuszczalne normy nie zostały ustalone w drodze decyzji administracyjnych. W szczególności, nie ustalono ich w decyzji znak [...] egzekucje z dnia 10 lipca 2001 r. Opłaty te i odsetki zostały określone w związku z uzgodnieniami tras pojazdów przez Wydział Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta w G. w oparciu o obowiązujące w 1997 r. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie warunków i trybu oraz jednostek i zasad ich współdziałania z Policją w zakresie usuwania i blokowania pojazdów oraz pilotowania pojazdów nienormatywnych i wydaną na jego podstawie uchwałę nr [..] Zarządu Miasta z dnia 15 kwietnia 1997 r. w sprawie wprowadzenia opłat związanych z określeniem tras przejazdu i przystosowaniem odcinków dróg do przewozu ładunków o masie i gabarytach przekraczających dopuszczalne normy albo przejazdu pojazdów nienormatywnych. "F" Spółkę z o.o. w K. skierowała do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargę w której wskazała, że nie było prawnej podstawy do obciążania "G" opłatami za uzgodnienia tras przejazdów pojazdami, powołując się na wywody zawarte w omówionej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2002r. i na treść swego pisma z dnia 10 stycznia 2003 r. Skarżąca domagała się także zobowiązania Prezydenta Miasta do zwrotu nienależnie pobranej sumy 25 834,47 złotych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 41 u. 2. ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w 1997r. stanowił, że koszty związane z określeniem tras przejazdu oraz z przystosowaniem odcinków dróg do przewozu ładunków o masie lub gabarytach przekraczających dopuszczalne normy albo przejazdu pojazdów nienormatywnych ponosi dokonujący tych przewozów lub przejazdów. W art. 41 u. 3 ustawy udzielono Ministrom Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej upoważnienia ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia, zasad ustalania tych kosztów, właściwych organów i trybu postępowania w tych sprawach. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Komunikacji wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 1986r. w sprawie zasad, organów właściwych oraz trybu ustalania kosztów związanych z określeniem tras przejazdu i przystosowaniem odcinków dróg do przewozu ładunków o masie i gabarytach przekraczających dopuszczalne normy albo przejazdu pojazdów nienormatywnych (D.U. 27/86 poz. 133). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalone w oparciu o opisany wyżej stan prawny stanęło na stanowisku, że ustalenie kosztów wytyczenia trasy przejazdu na podstawie art. 41 ustawy o drogach publicznych jest inną niż wymienioną w art. 16 ust. 1 pkt 1-3 czynnością (aktem) i służy na nie skarga do NSA (art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA) po wyczerpaniu trybu z art. 34 ust. 3 ustawy o NSA (por. wyrok NSA z 10 czerwca 1999r. sygn. akt II SA 650/99, Baza Orzeczeń LEX nr 46250). Powyższy pogląd w pełni aprobuje także i sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę. Skoro tak, to uznać należało, że Prezydent Miasta ustalił wysokość kosztów wytyczenia trasy przejazdu dla strony skarżącej już w pismach z miesięcy czerwiec sierpień 1997r. wymienionych na wstępie uzasadnienia i że pisma te stanowiły czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uznania lub stwierdzenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa - o których mowa w ówczesnym art. 16 u. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i w obecnie obowiązującym przepisie art. 3 §2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, pod rządami której skarżąca spółka wniosła skargę nie określała terminu do wniesienia skargi na tego rodzaju czynność w sposób inny niż w art. 34 § 3, zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewidywała środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należało przed wniesieniem jej do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zaś skarga mogła być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Zatem termin do wniesienia skargi do NSA otwierało doręczenie organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skoro skarżąca spółka skierowała do Prezydenta Miasta pismo z 10 stycznia 2003r., domagając się usunięcia naruszenia prawa, wynikającego z ustalenia kosztów wytyczenia trasy, to uznać należało, że wyczerpała tok postępowania poprzedzającego wniesienie skargi do NSA. Skargę wniesiono przy tym przed upływem 30 - dniowego terminu od daty udzielenia przez organ administracji odpowiedzi - pismem z dnia 28 stycznia 2003r. Treść skargi nie budzi wątpliwości co do tego, że jej istotą jest wola podważenia przez skarżącą spółkę samego ustalenia przez Prezydenta Miasta kosztów wytyczenia trasy przejazdu pojazdami nienormatywnymi. Skoro tak i skoro koszty te zostały ustalone w drodze czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących stwierdzenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to skargę należało uznać za skierowaną przeciwko tym czynnościom. Nie można jednak pominąć także i faktu, że skarżąca domagała się w skardze również zwrotu wyegzekwowanych od niej kwot. Żądanie takie pojawiło się jednak dopiero w piśmie skarżącej skierowanym do Prezydenta Miasta z 10 stycznia 2003r. Odmowa zwrotu tych kwot, dokonana przez organ jego pismem z dnia 28 stycznia 2003 r. była również czynnością, o której mowa wart. 16 u. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Jednakże strona skarżąca nie wyczerpała w tym przypadku drogi, o której mowa była w przepisie art. 34 u. 3 ustawy o NSA. Mianowicie po otrzymaniu pisma z 28 stycznia 2003r. nie zwróciła się do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, składając bezpośrednio skargę do NSA. Zatem skarga w tej części, w jakiej skierowana była przeciwko odmowie zwrotu wyegzekwowanych od strony skarżącej kwot musiała zostać odrzucona jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Merytorycznej oceny wymagała natomiast kwestia zgodności z prawem dokonanego przez Prezydenta Miasta ustalenia opłaty za wytyczenie trasy przejazdu pojazdu o nienormatywnych gabarytach i ciężarze. Przepis § 2 u. 1 rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 28 czerwca 1986r. w sprawie zasad, organów właściwych oraz trybu ustalania kosztów związanych z określeniem tras przejazdu i przystosowaniem odcinków dróg do przewozu ładunków o masie i gabarytach przekraczających dopuszczalne normy albo przejazdu pojazdów nienormatywnych (D.U. 27/86 poz. 133) określił właściwość organów ustalających koszty określenia trasy przejazdu, stwierdzając że organami tymi są: 1) jeżeli trasa przejazdu przekracza granicę Państwa – Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych, 2) jeżeli trasa przejazdu znajduje się w granicach Państwa – dyrekcja okręgowa dróg publicznych właściwa ze względu na miejsce rozpoczęcia przejazdu, 3) jeżeli trasa przejazdu znajduje się w granicach miasta lub sąsiadujących ze sobą miast - zarząd drogi właściwy dla miasta, w którym rozpoczyna się przejazd. Zdaniem Sądu w przypadku każdy z punktów przywołanego przepisu dotyczy określonego przejazdu jako całości i nie jest dopuszczalna sytuacja, w której koszty określenia trasy przejazdu ustala w odniesieniu do jednego przejazdu więcej niż jeden organ. Zatem w przypadku gdy trasa określonego przejazdu nie przekracza granicy Państwa lecz wykracza poza granice administracyjne jednego miasta lub miast bezpośrednio z sobą sąsiadujących, to jedynym organem właściwym do ustalenia kosztów określenia całej; trasy przejazdu pojazdem nienormatywnym jest dyrekcja okręgowa dróg publicznych właściwa ze względu na miejsce rozpoczęcia przejazdu. Okolicznością pozostającą w sprawie poza sporem jest to, że trasa przejazdu, której dotyczyło ustalenie kosztów dokonane przez Prezydenta Miasta w drodze zaskarżonych czynności prowadziła ze S. do G.. Zatem organem wyłącznie właściwym do ustalenia kosztów określenia trasy przejazdu w oparciu o przywołane wyżej przepisy była dyrekcja okręgowa dróg publicznych właściwa dla obszaru na którym położona jest miejscowość S.. Wydaje się i być całkowitym nieporozumieniem przywołanie przez Prezydenta Miasta - dla uzasadnienia ustalenia opłat za wytyczenie trasy pojazdu – przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie warunków i trybu oraz jednostek i zasad ich współdziałania z Policją w zakresie usuwania i blokowania pojazdów oraz pilotowania pojazdów nienormatywnych (Dz. U. nr 49, poz. 225). Przepis § 18 u. 1 tego rozporządzenia przewiduje bowiem odpłatność za pilotowanie przez Policję pojazdu nienormatywnego, ustalaną jedynie na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 28 czerwca 1986 r. w sprawie zasad, organów właściwych oraz trybu ustalania kosztów związanych z określeniem tras przejazdu i przystosowaniem odcinków dróg do przewozu ładunków o masie i gabarytach przekraczających dopuszczalne normy albo przejazdu pojazdów nienormatywnych. Natomiast z całej znajdującej się w aktach administracyjnych korespondencji, a zwłaszcza z treści wymienionych w sentencji wyroku pism wynika jednoznacznie, że skarżącą spółkę obciążono nie odpłatnością za pilotowanie pojazdów, lecz kosztami wytyczenia trasy przejazdu pojazdu o gabarytach i ciężarze przekraczających normy określone w przepisach o ruchu drogowym". Zatem powoływana przez organ administracji podstawa prawna jego czynności nie pozostaje w związku z rzeczywistą ich treścią. Zgodnie z art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Mając na względzie powyższe okoliczności i stwierdzając, że zaskarżone czynności Prezydenta Miasta, polegające na ustaleniu kosztów wytyczenia trasy przejazdu pojazdów o ponadnormatywnych gabarytach i ciężarze dokonane zostały bez podstawy prawnej należało na podstawie art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić bezskuteczność tych czynności. Stosownie do treści art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, iż zaskarżone czynności, wymienione w punkcie I wyroku nie mogą być wykonane.